หลังจากต้องปิดทำการไป 3 วัน (shutdown) เมื่อวันที่ 20-22 ม.ค.2561 รัฐบาลกลาง สหรัฐอเมริกาก็กลับมาเปิดทำการได้อีก (re-open) ในวันอังคารที่ 23 ม.ค. แต่ก็เป็นการเปิดได้ชั่วคราวจนถึงวันที่ 8 ก.พ.2561 เพราะถ้าก่อนเวลา 00.00 น. ของวันศุกร์ที่ 9 ก.พ. นักการเมืองทั้งจากเดโมแครตและรีพับลิกัน ยังเจรจาต่อรองกันไม่ได้ รัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกาก็อาจจะต้องปิดตัวลงอีกครั้งหนึ่ง
คำว่า “Government Shutdown” หมายความถึง การที่รัฐบาลไม่สามารถใช้จ่ายเงินผ่านงบประมาณประจำปีเพื่อนำไปบริหารประเทศได้เพราะรัฐสภายังไม่อนุมัติ ซึ่งทำให้รัฐบาลไม่สามารถให้บริการประชาชนในหลายๆ เรื่องได้ เช่น การออกใบอนุญาตต่างๆ ให้ประชาชน เช่น ใบขับขี่ หนังสือเดินทาง การต้องปิดหน่วยงานรัฐบางแห่งชั่วคราว เช่น อุทยานแห่งชาติ รวมถึงไม่สามารถจ่ายเงินเดือนให้ข้าราชการบางหน่วยงานด้วย คำว่า “Government Shutdown” ไม่ได้หมายความว่า รัฐบาลไม่มีเงินในการใช้จ่าย แต่หมายถึง รัฐบาลมีเงินแต่ยังใช้ไม่ได้ เพราะรัฐสภายังไม่อนุมัติให้ใช้ ซึ่งสามารถเกิดขึ้นได้ตั้งแต่ระดับรัฐบาลกลาง ระดับมลรัฐ ไปจนถึงรัฐบาลท้องถิ่น
เหตุการณ์ Government Shutdown ครั้งล่าสุดนี้ ไม่ถือเป็นเรื่องใหม่แต่ประการใด ถ้าย้อนไปดูเรื่อง การเมืองว่าด้วยการงบประมาณ ของอเมริกาในรอบ 40 กว่าปีที่ผ่านมา ตั้งแต่พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2517 ของสหรัฐฯ (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) มีผลบังคับใช้ ได้เกิดเหตุการณ์ Government Shutdown มาก่อนหน้านี้แล้วทั้งหมด 18 ครั้ง
Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 หรือเรียกกันสั้นๆ ว่า Budget Act of 1974 เป็นกฎหมายที่แก้ไข ปรับปรุง เพิ่มเติมจากกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณฉบับเก่า คือ Budget and Accounting Act of 1921 ซึ่งได้เพิ่มอำนาจให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีบทบาทในการจัดทำงบประมาณประจำปีมากขึ้น เพราะก่อนหน้าปี 1974 ฝ่ายบริหารโดยสองหน่วยงานที่ขึ้นตรงต่อประธานาธิบดีคือ สำนักงบประมาณและสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจมีบทบาทจัดทำงบประมาณมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ขณะที่ Budget Act of 1974 ให้อำนาจกับคณะกรรมาธิการงบประมาณของทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามากขึ้นร่วมกับสำนักงบประมาณรัฐสภา(Congressional Budget Office หรือ CBO) อันเป็นหน่วยงานอิสระที่ถูกตั้งขึ้นโดยบทบัญญัติจากกฎหมายฉบับนี้
ในกระบวนการทำงบประมาณของสหรัฐฯสามารถเขียนร่างพระราชบัญญัติงบประมาณได้ 3 รูปแบบคือ
รูปแบบแรก คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี(Regular Appropriations Bill) เป็นร่างพ.ร.บ.งบประมาณประจำปีระยะเวลา 12 เดือน ทั่วๆไปเหมือนของบ้านเรา โดยทั่วไป ถ้าพรรครัฐบาลครองเสียงข้างมากทั้งสองสภา ก็สามารถผ่านร่าง พ.ร.บ.ลักษณะแบบนี้ได้ในครั้งเดียวอย่างไม่มีปัญหาอะไร
รูปแบบที่สอง คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (Supplemental Appropriations Bill) คล้ายๆ กับ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมของเราอีกเช่นกัน แต่กรณีของสหรัฐมักจะใช้กับเรื่องเร่งด่วน ฉุกเฉินเท่านั้น โดยเฉพาะกรณีที่เกี่ยวกับภัยพิบัติทางธรรมชาติ
และรูปแบบสุดท้าย คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเป็นงวด(Continuing Resolutions Bill) การใช้จ่ายงบประมาณลักษณะนี้เป็นแบบชั่วคราวเป็นงวดๆ ไป โดยกำหนดระยะเวลาการใช้จ่ายที่ชัดเจน การใช้ร่าง พ.ร.บ.รูปแบบนี้มักเกิดขึ้นด้วยเงื่อนไขทางการเมือง 2 อย่าง คือ
1) พรรคฝ่ายรัฐบาลไม่ได้ครองเสียงข้างมากทั้งในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา
2) ทั้งสองพรรคไม่สามารถเจรจาต่อรองกัน เพื่อนำไปสู่ข้อตกลงร่วมกันในเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้
ยกตัวอย่าง สมัยประธานาธิบดีโอบามา (2009-2016)ในช่วงปี 2010-2011 เมื่อพรรคฝ่ายรัฐบาลหรือเดโมแครตครองเสียงข้างมากเฉพาะใวุฒิสภา ขณะที่พรรครีพับลิกันครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร รัฐบาลกลางสหรัฐก็เกือบต้องปิดตัวลง(Government Shutdown)หลายครั้ง เพราะรัฐสภาไม่อนุมัติงบประมาณประจำปี 2011 ให้รัฐบาลกลางนำไปใช้จ่ายบริหารประเทศ (ระยะเวลาหนึ่งปีงบประมาณของสหรัฐนั้นเหมือนกับของประเทศไทย คือเริ่มตั้งแต่วันที่ 1 ต.ค.-30 ก.ย. ปีถัดไป)
ตลอดทั้งปีงบประมาณ 2011 ( Fiscal Year 2011 หรือ FY 2011) การใช้จ่ายเงินของรัฐบาลกลางสหรัฐผ่านการใช้งบประมาณปี 2011 เป็นไปด้วยความยากลำบากยิ่ง เพราะฝ่ายนิติบัญญัติไม่ยอมผ่านร่างกฎหมายงบประมาณปี 2011 ให้ฝ่ายบริหารเอาเงินไปใช้จ่ายได้ง่ายๆ ทั้งนี้รัฐสภาสหรัฐได้อนุมัติร่างงบประมาณปี 2011 แบบใช้จ่ายเป็นงวดๆ (Continuing Resolutions Bill)ให้รัฐบาลเอาไปใช้จ่ายเป็นช่วงๆเวลา หรือทีละสัปดาห์ๆ ดังนี้
ครั้งที่ 1 : อนุมัติเมื่อวันที่ 29 ก.ย.2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 1 ต.ค. ถึง 3 ธ.ค. 2010
ครั้งที่ 2 : อนุมัติเมื่อวันที่ 2 ธ.ค.2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 4 ธ.ค.ถึง 18 ธ.ค. 2010
ครั้งที่ 3 : อนุมัติเมื่อวันที่ 17 ธ.ค.2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 19 ธ.ค. ถึง 21 ธ.ค. 2010
ครั้งที่ 4 : อนุมัติเมื่อวันที่ 21 ธ.ค.2010 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 22 ธ.ค. ถึง 4 มี.ค. 2011
ครั้งที่ 5 : อนุมัติเมื่อวันที่ 2 มี.ค.2011 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 5 มี.ค. ถึง 18 มี.ค. 2011
ครั้งที่ 6 : อนุมัติเมื่อวันที่ 16 มี.ค.2011 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 19 มี.ค. ถึง 8 เม.ย. 2011
ครั้งที่ 7 : อนุมัติเมื่อวันที่ 8 เม.ย.2011 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 9 เม.ย. ถึง 15 เม.ย. 2011
จนถึง วันที่ 15 เม.ย.2011 ฝ่ายนิติบัญญัติจึงเพิ่งจะอนุมัติงบประมาณปี 2011 ผ่านรัฐสภาอย่างสมบูรณ์โดยมีผลบังคับใช้ได้ไปจนถึงวันที่ 30 กันยายน 2011 อันเป็นวันสุดท้ายของการเบิกใช้
จะเห็นได้ว่าการใช้จ่ายงบประมาณปี 2011 ของรัฐบาลกลางสหรัฐ เป็นไปด้วยความทุลักทุเลอย่างยิ่งเพราะต้องใช้จ่ายทีละงวดๆ ถึงแปดงวดด้วยกัน งวดละหนึ่งเดือนบ้าง สองเดือนบ้าง หรือแม้กระทั่งบางงวดก็ใช้เงินได้เพียงแค่สามวันเท่านั้น (ดูการอนุมัติครั้งที่ 3) ก็ต้องขอประชุมรัฐสภาใหม่เพื่อขอให้อนุมัติเงินให้ใช้ในงวดต่อไป ซึ่งตรงนี้จะแตกต่างจากของประเทศไทยที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะอนุมัติครั้งเดียวให้ใช้ไปได้ตลอดระยะเวลาหนึ่งปีงบประมาณเลย คือตั้งแต่ 1 ต.ค. ถึง 30 ก.ย. ปีถัดไป
สาเหตุที่ฝ่ายนิติบัญญัติของสหรัฐไม่ยอมอนุมัติงบประมาณปี 2011 ให้ฝ่ายบริหารนำไปใช้จ่ายทีเดียวทั้งหมด โดยอนุมัติให้เป็นงวดๆ ไปนั้น ก็เพื่อควบคุมการใช้จ่ายของฝ่ายบริหารให้อยู่ในกรอบวินัยทางการคลัง พูดง่ายๆคือ ควบคุมไม่ให้รัฐบาลใช้จ่ายเกินตัวนั้นเอง เพราะการจัดทำงบประมาณปี 2011 ที่มียอด 3.7 ล้านล้านดอลลาร์นั้น เป็นการขาดดุลงบประมาณถึง 1.5 ล้านล้านดอลลาร์ ขณะที่เวลานั้นรัฐบาลสหรัฐมียอดขาดดุลงบประมาณสะสมถึง 14.29 ล้านล้านดอลลาร์ เกือบจะเกินเพดานที่กฎหมายกำหนดไว้ที่ 14.3 ล้านล้านดอลลาร์ อยู่แล้ว นอกจากนี้รัฐบาลสหรัฐยังก่อหนี้เพิ่มขึ้นทุกเดือน เฉลี่ยเดือนละ 120,000 ล้านดอลลาร์ (ในเวลานั้น) และกระทรวงการคลังคาดการณ์ว่า การขาดดุลงบประมาณของฝ่ายบริหารจะต้องชนและเกินเพดานการก่อหนี้ตามที่กฎหมายกำหนดอย่างแน่นอนประมาณวันที่ 2 ส.ค.2011 (ปัจจุบัน ณ สิ้นปี 2017 ยอดหนี้สาธารณะสหรัฐอยู่ที่ประมาณ 20.5 ล้านล้านดอลลาร์)
ในตอนนั้น ถ้ารัฐสภาสหรัฐยังไม่แก้กฎหมายขยายเพดานการก่อหนี้(Debt Ceiling) ก็จะมีผลทำให้การขาดดุลงบประมาณชนและเกินกว่าเพดานก่อหนี้ตามที่กฎหมายกำหนด ผลที่ตามมาก็คือ รัฐบาลสหรัฐจะต้องหยุดพักการชำระหนี้ ซึ่งแน่นอนเหตุการณ์นี้คงเกิดขึ้นได้ยาก เพราะจะมีผลอย่างมากต่อเครดิตของประเทศสหรัฐอเมริกา และสุดท้ายบรรดานักการเมืองฝ่ายทั้งพรรคแดโมแครตและรีพับลิกันก็สามารถเจรจากันได้ในนาทีสุดท้ายพอดีก่อนวันที่ 2 ส.ค.2011แต่ผลการบรรลุข้อตกลงในนาทีสุดท้าย ก็ทำให้สหรัฐต้องถูกบริษัท S&P (Standard &Poor’s : บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ)ปรับลดเครดิตจากระดับ AAA มาเหลือ AA+ ในวันที่ 5 ส.ค.2011
อย่างไรก็ตาม สุดท้ายรัฐบาลโอบามาก็หนีเหตุการณ์ Government Shutdown ไม่สำเร็จ โดยระหว่างกระบวนการพิจารณาเพื่ออนุมัติงบประมาณปี 2014 เมื่อทั้งสองพรรคไม่สามารถหาข้อตกลงร่วมกันได้เรื่องนโยบายโครงการประกันสุขภาพ (หรือที่รู้จักกันทั่วไปว่า “Obama Care”) ที่เดโมแครตพยายามผลักดันมาหลายสิบปีจนสำเร็จในรัฐบาลโอบามา โดยรีพับลิกันต้องการตัดลดงบประมาณที่ใช้จ่ายในโครงการนี้ แต่ทางเดโมแครตไม่ยอม ผลคือ รัฐสภาไม่สามารถอนุมัติร่างกฎหมายงบประมาณปี 2014 ไม่ว่าจะเป็นแบบ Regular Appropriations Bill หรือ Continuing Resolutions Bill ทำให้รัฐบาลกลางต้องปิดตัวไปตั้งแต่วันที่ 1-16 ต.ค.2013 นับเป็นเหตุการณ์ Government Shutdown ครั้งที่ 18 นับตั้งแต่ Budget Act of 1974 มีผลบังคับใช้มา 40 กว่าปี แต่ในช่วง 16 วันนี้ ทั้งสองพรรคก็หาทางเจรจากันตลอดเวลา จนได้ข้อตกลงให้รัฐบาลกลับมาเปิดทำการได้อีกครั้งในวันที่ 17 ต.ค.2013
เหตุการณ์ Government Shutdown เมื่อปลายเดือนที่แล้ว ถือเป็นครั้งที่ 19 และจะเกิดขึ้นอีกเป็นครั้งที่ 20 ในสมัยประธานาธิบดีทรัมป์ ในวันที่ 9 ก.พ.2561 หรือไม่ ก็คงขึ้นอยู่กับการเจรจาเพื่อหาข้อตกลงร่วมกันระหว่างนักการเมืองเจ้าเก่าจากทั้งสองพรรคดังนิยาม คำว่า “การเมือง” ของศาสตราจารย์ Harold Lasswell นักรัฐศาสตร์อเมริกัน มหาวิทยาลัยเยล ที่เอามาใช้อธิบายการเมืองเรื่องงบประมาณของสหรัฐ ได้เสมอ เพราะ “Politics is who gets what, when, and how.”
ศาสตราจารย์ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต
และ ธิติ สุวรรณทัต
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี