“ที่ดิน- แรงงาน-ทุน-ผู้ประกอบการ”

หากใครที่มีพื้นความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์มาบ้าง คงจะคุ้นเคยกับปัจจัยทั้ง 4 ประการนี้เป็นอย่างดี เนื่องจากเป็นทรัพยากรพื้นฐาน ที่เป็นที่มาของการผลิตสินค้าและบริการต่างๆ ในสังคมมนุษย์ และไม่ว่าจะเป็นความบังเอิญ หรือความตั้งใจของผู้คิดทฤษฎีดังกล่าวก็ตาม แต่ “ที่ดิน” ก็ได้กลายเป็นสิ่งแรกที่ถูกกล่าวถึงในปัจจัยการผลิตนี้ ซึ่งในความเป็นจริงก็เป็นเช่นนั้น กล่าวคือไม่ว่าจะเป็นกิจการประเภทใดก็ตาม สิ่งแรกที่ต้องมีก็คือที่ดิน อย่างน้อยๆ ที่สุด ก็เอาไว้สำหรับสร้างอาคารสำนักงาน เป็นต้น

เมื่อที่ดินเป็นของมีค่า ทำให้เกิดธุรกิจเก็งกำไร และการกว้านซื้อที่ดินอย่างมหาศาลโดยกลุ่มนายทุน ที่อาจจะมีเส้นสาย รู้ข่าวสารวงในของระบบราชการ ว่าจะมีโครงการก่อสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐาน (ถนน ทางรถไฟ ไฟฟ้า ประปา และโทรคมนาคม) ที่ทันสมัยเชื่อมต่อไปยังพื้นที่ใดบ้าง ทำให้เข้าไปซื้อที่ดินที่สาธารณูปโภคดังกล่าวไปถึงไว้ล่วงหน้า หรือในปัจจุบัน ที่คาดการณ์ว่าอีกไม่นานโลกจะเข้าสู่ยุควิกฤติอาหาร จึงมีข่าวว่า นายทุนต่างชาติหลายรายพยายามเข้ามาหาช่องเลี่ยงกฏหมาย เพื่อซื้อที่ดินทางการเกษตรในประเทศไทยอยู่เนืองๆ

ในทางกลับกัน ขณะที่บรรดานายทุนทั้งหลายพยายามสะสมที่ดินไว้เป็นจำนวนมาก แต่ประชาชนเป็นจำนวนมากกลับไม่มีแม้แต่ที่ดินสำหรับปลูกสร้างที่อยู่อาศัย ยิ่งไม่ต้องพูดถึงที่ดินสำหรับทำกินในภาคเกษตรกรรม ที่หลายครั้งประชาชนกับเจ้าหน้าที่รัฐต้องกลายเป็นศัตรูกัน เนื่องจากการประกาศพื้นที่ตามกฎหมายบางฉบับ เช่น พ.ร.บ.อุทยานฯ หรือ พ.ร.บ.ป่าไม้ฯ ได้เข้าไปทับซ้อนกับพื้นที่ทำกินของประชาชน เจ้าหน้าที่รัฐก็ต้องทำตามกฎหมาย ขณะที่ประชาชนก็อ้างว่าอยู่มานานก่อนจะมีกฎหมายบัญญัติไว้ จึงเกิดข้อพิพาทขึ้นอยู่เป็นระยะๆ

โฉนดชุมชน : ข้อตกลง “ประชาชน-รัฐ”

“ปัจจุบันนี้ เรามีสิทธิ์อยู่ 2 อย่าง ก็คือสิทธิปัจเจก กับสิทธิของสาธารณะ ก็คือทุกคนใช้ รัฐธรรมนูญอธิบายเรื่องสิทธิชุมชน แต่ก็ยังไม่มีกฎหมายมารองรับ ดังนั้นตรงกลางที่ว่างอยู่ แล้วก็มีประสิทธิภาพดีกว่าสิทธิสาธารณะด้วย แต่ก็ไม่มีใครที่จะยกร่างขึ้นมา” เป็นเสียงจาก ผศ.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เสนอร่างกฏหมายว่าด้วยโฉนดชุมชน ย้อนความถึงที่มาที่ไปของสิทธิชุมชน และเปรียบเทียบระหว่างสิทธิต่างๆ ไว้อย่างน่าสนใจ

กล่าวคือหากเป็นสิทธิปัจเจกชน (สมบัติส่วนตน) ผู้เป็นเจ้าของก็มักจะทำทุกอย่างเพื่อปกป้องรักษาอย่างเต็มกำลังความสามารถ รวมทั้งไม่ต้องการให้ผู้อื่นเข้ามาใช้ประโยชน์ได้โดยง่าย ขณะที่สิทธิสาธารณะ (สาธารณสมบัติ) กลับมีแต่ผู้ต้องการใช้ประโยชน์ให้เต็มที่ ทว่าไม่ค่อยจะมีใครอยากดูแลปกป้องรักษา ซึ่งสิทธิชุมชนนั้น จะเป็นจุดที่ผสมผสานระหว่างทั้ง 2 สิทธิข้างต้นดังกล่าว โดยที่ดินสิทธิชุมชนนั้น รัฐเพียงแต่ออกใบอนุญาตให้ใช้พื้นที่เท่านั้น ไม่สามารถครอบครองโดยปัจเจกชนได้ ทั้งนี้ผู้ดูแลที่ดินดังกล่าว จะเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการในชุมชนนั้นๆ ไปบริหารจัดการกันเอง

“ในเรื่องของข้อดีนะครับ พอเป็นสิทธิชุมชนแล้วจะใช้ ชุมชนก็จะสามารถบริหารจัดการที่ดินให้เกิดประโยชน์ต่อสมาชิก ภายใต้ข้อตกลงกับภาครัฐได้ ในขณะเดียวกันก็สามารถปกป้องสิทธิ ที่จะมากระทบกับชุมชน แถมยังดูแลที่ดินของรัฐที่อยู่ข้างเคียงได้ด้วย รัฐจะได้รับความร่วมมือจากชุมชนในการดูแลที่ดิน ก็คือเป็นข้อตกลงกัน”

อ.อิทธิพล กล่าว พร้อมทั้งยกตัวอย่างเงื่อนไขระหว่างรัฐกับชุมชนที่น่าสนใจ เช่นชุมชนภาคเกษตรกรรมในชนบท ที่มีอยู่เป็นจำนวนมากในประเทศไทย รัฐและชุมชนจะร่วมกันกำหนดแนวเขตพื้นที่ว่าพื้นที่อยู่อาศัยและทำกินของชุมชนมีจำนวนเท่าไรเพื่อขอรับสิทธิ์ ซึ่งชุมชนผู้รับสิทธิ์ก็จะมีหน้าที่ดูแลดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ ในพื้นที่ของรัฐ เช่นอุทยานหรือป่าไม้ ที่อยู่ข้างเคียงกับพื้นที่ของชุมชน ทั้งนี้รัฐอาจจัดสรรงบประมาณมาให้ชุมชนที่มีผลงานดีเด่นเป็นที่ประจักษ์ เพื่อเป็นขวัญกำลังใจกับชุมชน ขณะเดียวกันก็ลดภาระของเจ้าหน้าที่รัฐ ที่มีจำนวนจำกัดได้ด้วย

นอกจากนี้ ด้วยความที่โฉนดชุมชนเป็นเพียงการขออนุญาตใช้พื้นที่ ไม่ใช่การครอบครองเป็นสมบัติส่วนตน ทำให้ที่ดินดังกล่าวจะไม่สามารถนำไปโอน ขาย ให้เช่า หรือแจกจ่ายได้ และการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท ก็เป็นการตกทอดแต่เพียงสิทธิในการใช้ที่ดินเท่านั้นเช่นกัน โดยคณะกรรมการชุมชนมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย และใบอนุญาตจะมีอายุตั้งแต่ 5 ปี แต่ไม่เกิน 30 ปี ซึ่งสามารถต่ออายุได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง หากชุมชนทำผิดเงื่อนไขที่ได้ตกลงกันไว้ รัฐก็มีสิทธิ์ในการยกเลิกสัญญาที่ทำกับชุมชนได้เช่นกัน รวมถึงผู้มีสิทธิ์ในการใช้ที่ดินของชุมชน แต่หากไม่ประสงค์ในสิทธิ์นั้น ก็สามารถขอคืนสิทธิ์กับคณะกรรมการ และรับค่าชดเชยไปแทนได้

ภาษีที่ดิน : ลดช่องว่าง “รวย-จน”

เมื่อพูดถึงประวัติศาสตร์ของภาษีที่ดินในเมืองไทย พบว่าเมื่อใดก็ตามที่มีการเสนอกฎหมายดังกล่าวขึ้น ท้ายที่สุดก็มักจะถูกตีกลับไปทั้งสิ้น จนมีการตั้งข้อสังเกตว่า เป็นเพราะบรรดาชนชั้นนำไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ข้าราชการระดับสูง และนักธุรกิจระดับใหญ่ๆ ทั้งหลายในทุกยุคสมัย ต่างครอบครองที่ดินไว้เป็นจำนวนมากทั้งสิ้น ทำให้กฎหมายภาษีที่ดินเป็นหมันตลอดมา

ทั้งนี้ในปี พ.ศ.2497 ช่วงรัฐบาลของจอมพล ป.พิบูลย์สงคราม ได้มีการกำหนดให้บุคคลสามารถถือครองที่ดินได้ไม่เกินรายละ 50 ไร่ แต่ก็ได้ถูกยกเลิกไปเมื่อปี พ.ศ.2502 สมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เนื่องจากนโยบายปฏิรูปประเทศในขณะนั้น ที่มุ่งเน้นการส่งเสริมภาคอุตสาหกรรมเป็นหลัก

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เล่าถึงความจำเป็นของการที่ต้องมีภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า เนื่องจากที่ผ่านมา ประชาชนมากมายไม่มีแม้แต่ที่ดินสำหรับอยู่อาศัย เพราะที่ดินส่วนใหญ่อยู่ในมือเอกชนไม่กี่ราย ทำให้ต้องเข้าไปบุกรุกพื้นที่ของรัฐ

“ในอดีตเราพูดถึงการจำกัดการถือครอง มีกฎหมายในยุคนึงที่ระบุว่า คนเราเนี่ยถือครองที่ดินได้ไม่เกิน 50 ไร่ แต่ว่ามันก็ถูกยกเลิกไป แต่ในปัจจุบัน ถ้าเราจะกลับไปใช้การกำหนดว่าแต่ละคนถือครองที่ดินได้ไม่เกิน 50 ไร่อีก มันก็ดูเหมือนกับว่า มันก้าวไม่ทันการพัฒนาของระบบเศรษฐกิจในสังคมปัจจุบัน ดังนั้นกลไกอีกอันนึง ที่จะทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินได้ ก็คือการใช้กลไกทางภาษี” อ.ดวงมณี กล่าว

นักเศรษฐศาสตร์จาก ม.ธรรมศาสตร์รายนี้ อธิบายต่อไปว่า ทุกวันนี้เราไม่มีต้นทุนในการถือครองที่ดิน ทำให้เกิดการกักตุนที่ดินกันอย่างมากมาย ดังนั้นจึงต้องมีมาตรการทางภาษีมากำกับดูแล เพื่อให้บรรดาเจ้าของที่ดินทั้งหลาย ต้องคิดให้มากขึ้น ว่าจะยังคงเก็บที่ดินเหล่านั้นไว้อีกหรือไม่? โดยสาระสำคัญ อยู่ที่การกระตุ้นให้เจ้าของที่ดิน นำที่ดินไปพัฒนาให้เกิดประโยชน์ หรืออย่างน้อยที่สุดคือนำไปให้ผู้อื่นที่ไม่มีที่ดินเช่า ดีกว่าที่จะปล่อยทิ้งไว้เฉยๆ เพื่อรอเก็งกำไรในอนาคต

นอกจากนี้ เจ้าของที่ดินควรจะตอบแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบ้าง ด้วยการเสียภาษีที่ดินนี้ให้ท้องถิ่น เนื่องจากบรรดาเจ้าที่ดินทั้งหลาย ย่อมได้รับประโยชน์จากการพัฒนาท้องถิ่นบ้างไม่มากก็น้อย เนื่องจากหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดหาระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานที่ทันสมัยเข้ามาในพื้นที่ แน่นอนว่าราคาที่ดิน ณ จุดนั้นก็จะสูงขึ้นไปด้วยเป็นเงาตามตัว

“คนที่จะต้องมีหน้าที่เสียภาษี ก็คือเจ้าของที่ดิน ตอนนี้เรามีภาษีโรงเรือน ที่ดินและบำรุงท้องที่ แต่ถ้าในอนาคตเราปรับและยกเลิกไป แล้วใช้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง อัตราภาษีมันจะไม่เหมือนกัน แต่โดยหลักการ ถ้าเป็นการถือครองที่ดินที่ไม่เกิน 50 ไร่ เพราะจากข้อมูลที่ลองประมวลดู พบว่าคนส่วนใหญ่ของประเทศจะถือครองที่ดินไม่เกิน 50 ไร่อยู่แล้ว คนที่เกิน 50 ไร่ จะมีสัดส่วนค่อนข้างน้อย

ดังนั้นการเก็บภาษีตรงนี้ ก็จะไม่กระทบกับคนส่วนใหญ่ของประเทศ และจากที่พูดคุยแลกเปลี่ยนทั้งภาคเกษตรและอุตสาหกรรม ส่วนใหญ่ก็ใช้กันไม่เกิน 50 ไร่อยู่แล้ว ดังนั้นถ้าไม่เกิน 50 ไร่ ก็ให้จัดเก็บในอัตราคงที่ ตามกฏหมายที่มีอยู่ ส่วนอัตราภาษีในอัตราก้าวหน้านี้ จะจำแนกตามประเภทการใช้ที่ดิน โดยถ้าเป็นเกษตรก็ต่ำสุด ส่วนที่รกร้างว่างเปล่า ก็จะเป็นอัตราสูงสุด”

อ.ดวงมณี กล่าวทิ้งท้าย พร้อมทั้งอธิบายเสริมว่า อัตราก้าวหน้านั้น ก็เช่น 50-100 ไร่ เป็นอัตราหนึ่ง 100-500 ไร่ ก็เป็นอีกอัตราหนึ่ง เรียงลำดับขั้นขึ้นไป ส่วนผู้มีรายได้น้อย ที่มีเพียงพื้นที่บ้านหลังเล็กๆ สำหรับพักอาศัยเท่านั้น ไม่ว่าจะเป็นบ้านเดี่ยวหรือทาวน์เฮาส์ ก็ไม่ต้องกังวลแต่อย่างใด เพราะตามหลักการนี้ ผู้ที่มีที่ดินน้อยกว่า 50 ไร่ ก็จะไม่ถูกเก็บภาษีดังกล่าว

ในกรณีของภาษีที่ดินนี้ ยังมีอีกหลายประเด็น ที่ต้องศึกษากันต่อไป เช่นการเก็บภาษี จะคิดจากปริมาณที่ดินที่ถือครอง หรือจะคิดจากมูลค่าของที่ดิน เนื่องจากที่ดินในแต่ละพื้นที่ราคาย่อมไม่เท่ากัน ตามความเจริญของพื้นที่นั้นๆ หรือจะทำอย่างไร ที่จะตรวจสอบการทุจริต โดยเฉพาะการแบ่งสัดส่วนที่ดินให้ครอบครัว พวกพ้อง หรือคนใกล้ชิดถือครอง เพื่อหลีกเลี่ยงการเสียภาษีดังกล่าว

รวมทั้งจะทำอย่างไร? ให้บรรดาชนชั้นนำที่เป็นเจ้าที่ดินทั้งหลาย ยอมเห็นด้วยกับร่างกฎหมายฉบับนี้..ซึ่งก็เป็นสิ่งที่ไม่ง่ายเลย

SCOOP@NAEWNA.COM