ธุรกิจรังนกถ้ำในประเทศไทย โดยเฉพาะในจังหวัดเขตภาคใต้นั้น มีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงรูปแบบการแบ่งปันผลประโยชน์มาโดยตลอด ตั้งแต่ระบบการส่งส่วยรังนก จนมาถึงปัจจุบันที่มี พ.ร.บ.อากรรังนกอีแอ่น พ.ศ.2540 ที่เปิดประมูลเงินอากรรังนกเพื่อเก็บรายได้เข้าเป็นเงินงบประมาณแผ่นดิน แลกกับสัญญาสัมปทานการเก็บรังนกเป็นพื้นที่ ที่ซึ่งจากการสัมภาษณ์ผู้ที่อยู่ในวงการนี้และเอกสารวิชาการต่างๆพบว่าที่ผ่านมามีการใช้กลวิธีต่างๆ ทั้งที่อยู่ภายใต้กรอบกฎหมายและมิชอบด้วยกฎหมาย เพื่อให้ได้มาซึ่งผลตอบแทนส่วนเกิน เช่น การให้สินบนเจ้าหน้าที่รัฐที่เปิดซองประมูลให้ลักลอบบอกข้อมูลของคู่แข่ง หรือแก้ไขหรือตีความข้อสัญญาเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ตนเอง และจ่ายสินบนให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องต่างๆ ตลอดกระบวนการให้สัมปทาน นอกจากนี้ยังเป็นที่รู้กันทั่วไปว่าธุรกิจรังนกนี้ มีความเกี่ยวพันกับการกระทำผิดกฎหมายและธุรกิจมืดอื่นๆ อีกหลายประเภท (เกษม จันทร์ดำ, 2550)

อย่างไรก็ตาม เมื่อค้นคว้าข้อมูลเชิงสถิติจากฐานข้อมูลคดีที่ชี้มูลแล้วของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คำพิพากษาศาลฎีกา และข่าวทั่วไปที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตในธุรกิจรังนกถ้ำ พบว่า ไม่พบคดีชี้มูลโดย ป.ป.ช. เลย พบคำพิพากษาศาลฎีกาที่เกี่ยวข้องเพียง 11 เรื่อง และพบข่าวที่เกี่ยวข้องในช่วงปี พ.ศ. 2550 – 2560 เพียง 9 ข่าว โดย ซึ่งนับเป็นตัวเลขที่น้อยมาก เทียบกับข้อมูลข้างต้น

จึงเป็นไปได้ว่า การทุจริตมีความกว้างขวางและรุนแรงจริง แต่เป็นเรื่องลับ ข้อมูลค้นหายาก ไม่ได้รับความสนใจจากสังคมเท่าที่ควร ไม่ปรากฏเป็นข่าว และยังไม่มีมาตรการของรัฐเข้าไปจัดการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยตรง นี่จึงเป็นที่มาของงานวิจัยเรื่อง กระบวนการและการตรวจสอบการให้สัมปทานรังนกในภาคใต้ของประเทศไทย โดยคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ซึ่งมีทีมวิจัยประกอบด้วย ต่อภัสสร์ ยมนาควัชรพงศ์ รติสุขพิมลเค้นท์ สเคาว์เทิ่น เบ็ญจลักษณ์ เด่นดวง และ พัชรี ตรีพรม ได้รับการสนับสนุนทุนวิจัยจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) โดยทำการศึกษากระบวนการสัมปทานและการตรวจสอบและนำมาประเมินความสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดการทุจริต เพื่อนำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายต่อไป

เพื่อหาคำตอบนี้ นอกจากจะศึกษาข้อมูลและสถิติจากเอกสารวิชาการ และสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญแล้ว ทีมวิจัยยังได้ลงพื้นที่นั่งเรือขึ้นเกาะเข้าไปมุดถ้ำรังนกในหลายจังหวัด เพื่อขอสัมภาษณ์ผู้ที่เกี่ยวข้อง และสังเกตการณ์การทำงานจริงบนเกาะรังนก จึงได้พบว่า กระบวนการนี้มีช่องโหว่ที่เปิดโอกาสให้เกิดการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจซึ่งมีความสุ่มเสี่ยงต่อการทุจริต ที่สามารถอธิบายผ่านกรอบทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน (Principal-Agent) ได้ ซึ่งจุดเสี่ยงหลักนั้นมีอยู่ 3 จุด ได้แก่ หนึ่ง คณะกรรมการ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ครอบคลุมกระบวนการสัมปทานตั้งแต่ต้นจนจบอย่างเบ็ดเสร็จ สอง การขาดระบบการตรวจสอบที่เหมาะสมกับลักษณะโครงสร้างและสภาวการณ์ของอุตสาหกรรมรังนกถ้ำที่ข้อมูลมีความไม่สมมาตร หรือการขาดข้อมูลและข้อมูลขาดความโปร่งใส และสาม ผู้ดำเนินงานตามระเบียบและข้อกำหนดเป็นบุคคลที่อยู่ในคณะกรรมการ ร่วมกันทั้งสิ้น และมีหน้าที่ตรวจสอบการมอบและรับเงินอากรเหล่านั้นเองด้วย โดยไม่มีกระบวนการตรวจสอบจากบุคคลภายนอกคณะกรรมการ อย่างเป็นทางการ ทั้งหมดนี้ล้วนเป็นช่องโหว่ที่เปิดโอกาสสู่การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่อาจเกี่ยวข้องกับการทุจริตได้

ดังนั้นเพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่นำไปสู่การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่มีความสุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตในการสัมปทานรังนกถ้ำในประเทศไทยนั้น งานวิจัยนี้จึงนำเสนอแนวทางการพัฒนากระบวนการให้สัมปทาน และการตรวจสอบการแบ่งปันผลประโยชน์ธุรกิจรังนกถ้ำ 3 ประการ ดังนี้

หนึ่ง ปรับโครงสร้างคณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนก ให้มีการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นอย่างเหมาะสม และมีการกระจายอำนาจหน้าที่ให้เกิดการตรวจสอบถ่วงดุลกันได้ในการสัมปทานรังนกถ้ำในพื้นที่หนึ่งๆ ด้วยการตั้งคณะกรรมการเพิ่มเติมขึ้นมาอีกชุดหนึ่งเป็นคณะกรรมการตรวจสอบ ที่มีหน้าที่ตรวจสอบข้อมูลการจัดเก็บรังนกและการให้สัมปทานรังนกในพื้นที่นั้นๆ โดยมีกรรมการที่ประกอบไปด้วยผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกรรมการอิสระที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิด้านที่เกี่ยวข้อง เช่น ด้านเศรษฐศาสตร์ ด้านปักษีวิทยาหรือนิเวศวิทยา และด้านการจัดการข้อมูล นอกจากนี้สำหรับคณะกรรมการ ชุดเดิมควรมีการกำหนดคุณสมบัติของผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการ ให้ชัดเจนด้วย

การที่โครงสร้างของคณะกรรมการ รวมศูนย์อำนาจอย่างมากโดยมีผู้เกี่ยวข้องในทุกขั้นตอนของการสัมปทานร่วมเป็นกรรมการ แม้ด้านหนึ่งจะดูเป็นการสร้างความมีส่วนร่วมในการออกแบบและบริหารจัดการการสัมปทาน แต่ในอีกด้านหนึ่งกลับเป็นการสร้างสถานการณ์ของการขัดกันของผลประโยชน์ (Conflict of Interests) เนื่องจาก ผู้ปฏิบัติงานกับผู้ตรวจสอบการปฏิบัติงานนั้น เป็นคนเดียวกัน ซึ่งเป็นการลดทอนประสิทธิภาพในการตรวจสอบและลดโอกาสการร้องเรียนความผิดปกติของการปฏิบัติหน้าที่ที่อาจมีความสุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตได้ นอกจากนี้ การที่ลักษณะโครงสร้างอุตสาหกรรมรังนกถ้ำนั้นมีสภาวการณ์ข้อมูลไม่สมมาตร คือ ประชาชนทั่วไปผู้เป็นเจ้าของทรัพยากรในฐานะตัวการ มีข้อมูลน้อยกว่าตัวแทน ซึ่งคือคณะกรรมการ ที่ได้รับมอบอำนาจมาบริหารจัดการทรัพยากรนี้แทน โดยไม่สามารถกำหนดกลไกในการตรวจสอบอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะอำนาจหน้าที่ครอบคลุมทุกขั้นตอนของการสัมปทานอย่างเบ็ดเสร็จเป็นของคณะกรรมการ แล้ว จึงเป็นการเปิดโอกาสให้ตัวแทนสามารถเอาเปรียบตัวการได้โดยง่าย การกระจายอำนาจหน้าที่เพื่อถ่วงดุลการดำเนินงานสัมปทานจึงเป็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนากระบวนการสัมปทานที่สำคัญอย่างมาก

สอง กำหนดกระบวนการตรวจสอบเฉพาะเจาะจงสำหรับการให้สัมปทานรังนกที่ชัดเจนและเหมาะสม ด้วยการใช้กลไกของคณะกรรมการตรวจสอบดังที่นำเสนอไปในข้อที่หนึ่ง และขอคำแนะนำจากหน่วยงานอื่นๆ ที่มีหน้าที่ตรวจสอบการใช้งบประมาณของรัฐ เช่น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เพื่อนำมาพัฒนาแนวทางการตรวจสอบที่เหมาะสมสำหรับแต่ละพื้นที่ต่อไป

กระบวนการให้สัมปทานรังนกอีแอ่นในประเทศไทยมีลักษณะที่โดดเด่นและแตกต่างจากการให้สัมปทานทรัพยากรธรรมชาติชนิดอื่นๆ ซึ่งนำไปสู่การสร้างโอกาสให้เกิดค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจในรูปแบบที่มีลักษณะเฉพาะตัว ที่อาจเกี่ยวข้องกับการกระทำที่ผิดกฎหมายหรือการทุจริตได้ ทำให้กระบวนการตรวจสอบแบบทั่วๆ ไปที่ไม่ได้ออกแบบมาเฉพาะเจาะจง และการใช้ผู้ตรวจสอบที่ไม่ได้มีความเข้าใจและเชี่ยวชาญในการดำเนินกิจการเก็บรังนกถ้ำ ไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพียงพอในการลดโอกาสการเกิดการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องกับการกระทำที่ผิดกฎหมายและการทุจริต ซึ่งเป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจของประเทศและนำไปสู่ความไม่มีประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากร

ซึ่งประเด็นการตรวจสอบการให้สัมปทานรังนกในประเทศไทยนั้น กฎหมายไม่ได้ระบุกระบวนการตรวจสอบและร้องเรียนเรื่องราวที่เกี่ยวข้องกับการให้สัมปทานนี้แต่อย่างใด ช่องทางการร้องเรียนของประชาชนต่อการให้สัมปทานเป็นเพียงช่องทางทั่วไป ไม่เฉพาะเจาะจง คือ ให้ประชาชนสามารถร้องเรียนได้ผ่านองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และ ศูนย์บริการประชาชน สำนักงานปลัด สำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งการร้องเรียนผ่านช่องทางแรกนั้น ผู้ร้องเรียนอาจไม่ได้รับความเป็นธรรม เนื่องจากคณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนกมีตัวแทนจากองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในฐานะผู้ทรงคุณวุฒิเป็นกรรมการอยู่ด้วย และกรรมการเหล่านี้ก็ต้องผ่านการแต่งตั้งโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งก็เป็นประธานคณะกรรมการ อยู่อีกเช่นกัน จึงมีโอกาสความเป็นไปได้ที่ผู้ตรวจสอบเองอาจมีส่วนรู้เห็นหรือมีส่วนเกี่ยวข้องกับการตัดสินที่ได้รับข้อร้องเรียนนั้นๆ มา และการร้องเรียนผ่านช่องทางกลางของสำนักนายกรัฐมนตรีก็จะต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบมากมาย อาจทำให้เรื่องดำเนินอย่างล่าช้า

นอกจากนี้ ในด้านการตรวจสอบ หากเป็นหน่วยงานภายนอกที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องเข้ามาตรวจสอบ ก็อาจไม่มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบมากพอ เนื่องจากการเก็บข้อมูลหลักฐานใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเก็บรังนกถ้ำมีความยากลำบากทั้งทางกายภาพของสถานที่และข้อมูลที่ไม่เปิดเผย จำเป็นต้องอาศัยความช่วยเหลือจากคนในพื้นที่ หรือผู้เชี่ยวชาญ ซึ่งมีจำนวนไม่มาก และอาจมีส่วนเกี่ยวข้องกับคณะกรรมการ ของแต่ละจังหวัดด้วย ดังนั้นข้อกำหนดกระบวนการการตรวจสอบนี้ จึงเป็นการเปิดโอกาสให้เกิดการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ (Conflict of Interests) ซึ่งอาจจะลดทอนประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการตรวจสอบนั้นๆ ได้

สาม จัดเก็บและบริหารจัดการข้อมูลอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งข้อเสนอแนะข้อนี้มีความสำคัญที่สุด เพราะเป็นพื้นฐานในการออกแบบปรับปรุงกระบวนการต่างๆ ตามข้อเสนอแนะสองข้อแรกด้วย เนื่องจากปัญหาสำคัญของการสัมปทานนี้คือการขาดข้อมูลและข้อมูลขาดความโปร่งใส ซึ่งหมายความรวมถึงข้อมูลที่จัดเก็บอย่างไม่มีมาตรฐาน ข้อมูลที่ไม่มีความต่อเนื่อง และข้อมูลที่ถูกบิดเบือนโดยไม่มีการตรวจสอบด้วย ปัญหาของข้อมูลทั้งหมดนี้สะท้อนจากการไม่สอดคล้องและขัดกันของคำตอบในหลายคำถามจากการสัมภาษณ์ผู้เกี่ยวข้องกับการสัมปทานกลุ่มต่างๆ โดยไม่สามารถมีการพิสูจน์หรือยืนยันข้อเท็จจริงด้วยหลักฐานที่เชื่อถือได้ แม้จากหน่วยงานรัฐที่มีหน้าที่จัดเก็บข้อมูลเองก็ตาม ผลกระทบที่ตามมาของปัญหานี้คือ การวิเคราะห์ประเด็นปัญหาหลายข้อไม่สามารถทำได้ในเชิงลึก นำไปสู่ข้อเสนอแนะที่ไม่ชัดเจนเพียงพอในการนำไปปฏิบัติหรือออกแบบเป็นนโยบาย นั่นรวมถึงข้อเสนอแนะทั้งสองข้อข้างต้นนี้เองด้วย ดังนั้นการระดมหน่วยงานและบุคคลที่เกี่ยวข้อง ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาควิชาการเพื่อเริ่มกระบวนการจัดเก็บ ตรวจสอบ และออกแบบกระบวนการบริหารจัดการข้อมูลในระยะยาว จึงเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญมากของการพัฒนากระบวนการสัมปทานรังนกถ้ำในประเทศไทย