แค่เพียงคำเดียวว่า‘นอกเหนือ’ ในร่างมาตรา ๕๓ ว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ก็เป็นการทำลายวินัยการกู้เงินทั้งหมดแล้ว
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๖๒ บัญญัติให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตาม
กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ กล่าวโดยเฉพาะในการกู้เงินที่ก่อให้เกิดรายจ่ายตามข้อผูกพัน
ร่างกฎหมายฉบับนี้จะเป็นกฎหมายแม่บทฉบับใหม่ในการรักษาวินัยการเงินการคลังและการจ่ายเงินแผ่นดินที่จะกระทำได้ตามหลัก “เฉพาะ” ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๔๐ ของรัฐธรรมนูญและอนุญาตให้จ่ายเงินแผ่นดินได้ตามกฎหมาย ๕ ประเภทเท่านั้น
ถ้าจะจัดลำดับความสำคัญตามกฎหมายที่ตราขึ้นใหม่ อาจจะเรียงลำดับที่เป็นแม่บท ได้ดังนี้
๑.กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ
๒.กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง
๓.กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ
๔.กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย
๕.กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ
กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ จะเป็นแม่บทที่สูงสุดในระดับพระราชบัญญัติใน ๕ ฉบับ ที่ในการใช้จะต้องสอดคล้องไม่ให้ขัดต่อฉบับแม่บทที่สูงกว่า เช่น การตรา
พระราชบัญญัติโอนงบประมาณกระทำได้ระหว่างส่วนราชการด้วยกันเท่านั้น จะโอนจากของส่วนราชการไปเพิ่มงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายในกรณีจำเป็นเร่งด่วนที่รัฐบาลนี้ได้กระทำผิดมาแล้วถึงสองฉบับไม่ได้ เพราะขัดต่อกฎหมายวิธีการงบประมาณ
สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้มีมติรับหลักการร่างกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐฉบับนี้พร้อมกับกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ ที่จะใช้บังคับแทนปี ๒๕๐๒ ขณะนี้อยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ
ในบทความนี้จะขอกล่าวถึงเฉพาะร่างมาตรา ๕๓ ที่อยู่ในส่วนที่ ๔ “การก่อหนี้และการบริหารหนี้สาธารณะ” ที่บัญญัติว่า
“การกู้เงินของรัฐบาลนอกเหนือ จากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยบริหารหนี้สาธารณะ ให้กระทรวงการคลังกระทำได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะ และเฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่อง เพื่อแก้ปัญหาของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน
กฎหมายที่ตราขึ้นตามวรรคหนึ่ง ต้องระบุวัตถุประสงค์ของการกู้เงิน ระยะเวลาในการกู้เงิน แผนงานหรือโครงการที่ใช้จ่ายเงินกู้ วงเงินที่อนุญาตให้ใช้จ่ายเงินกู้ และหน่วยงานของรัฐซึ่งรับผิดชอบการดำเนินแผนงานหรือโครงการที่ใช้เงินกู้นั้น
เงินที่ได้รับจากการกู้เงินตามวรรคหนึ่ง ให้กระทรวงการคลังเก็บรักษาไว้เพื่อให้หน่วยงานของรัฐเบิกไปใช้จ่ายตามแผนงานหรือโครงการตามที่กฎหมายกำหนดโดยไม่ต้องนำส่งคลัง เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่น”
ขอให้สังเกตมาตรา ๕๓ วรรคหนึ่ง ในคำว่า “นอกเหนือ” ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับนี้ ที่มีความหมายที่กว้างมาก กล่าวคือจะกู้ได้ทั้งเพิ่มเติมนอกเหนือ วัตถุประสงค์ และรวมทั้งจำนวนวงเงินกู้นอกเหนือ จากเพดานที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ และที่แก้ไขเพิ่มเติมได้ทั้งสิ้นโดยอาศัยคำว่า“นอกเหนือ” คำเดียวนี้
คำว่า “นอกเหนือ” คำเดียวนี้เป็นคำที่ก่อให้เกิดการกระทำผิดวินัยการเงินการคลังอย่างร้ายแรงมาแล้วดังเช่นที่บัญญัติไว้ในวรรคท้ายของมาตรา ๒๓ กฎหมายวิธีการงบประมาณ ๒๕๐๒ (แต่ในร่างกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ก็ยังคงนำคำนี้มาใช้อีก (ร่างมาตรา ๔๒) กล่าวคือคณะรัฐมนตรีมีอำนาจอนุมัติให้ก่อหนี้ผูกพันเกินกว่าหรือนอกเหนือไปจาก ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายโดยอ้างว่ามีความจำเป็นเร่งด่วน)
เมื่อร่างมาตรา ๕๓ ให้อำนาจรัฐบาลกู้เงินได้ “นอกเหนือ”กรณี จึงเป็นข้อยกเว้นในทุกกรณีตามหลัก“เฉพาะ” ที่บัญญัติในมาตรา ๒๐ ของกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะที่กำหนดให้กระทรวงการคลังกู้เงินได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใดและไม่เกินวงเงินที่กำหนดไว้ตามหลักเฉพาะใน ๕ กรณี ดังต่อไปนี้
(๑) ชดเชยขาดดุลงบประมาณ หรือ เมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้
(๒) พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
(๓) ปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ
(๔) ให้หน่วยงานอื่นกู้ต่อ
(๕) พัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ ....”
การกู้เงินตาม (๑) ถึง (๕) จะมีเพดานไม่เกินวงเงินที่กำหนดไว้ในมาตราต่างๆ เช่น การกู้เงินเพื่อชดเชยขาดดุลงบประมาณหรือกรณีที่มีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ ไม่เกินร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่าย และอีกร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้นตามมาตรา ๒๑
ส่วนการกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมกู้ได้ไม่เกินร้อยละสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีตามมาตรา ๒๒
เมื่อในร่างมาตรา ๕๓ ให้อำนาจรัฐบาลกู้เงิน “นอกเหนือ” ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ รัฐบาลจึงมีอำนาจกู้เงินตามกฎหมายเฉพาะพิเศษฉบับนี้ได้นอกเหนือที่กำหนดไว้ในกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะทั้งฉบับ และแม้จะเกินวงเงินที่กำหนดไว้ก็อาจทำได้ ผลของคำว่า “นอกเหนือ” จึงยกเว้นมาตรา ๒๐ (๑) ถึง (๕) ได้ดังนี้
๑.กู้เพิ่มได้นอกเหนือ วัตถุประสงค์ใน (๑) ถึง (๕) เช่นกู้เพื่อจัดซื้อยุทโธปกรณ์ทางทหารที่จะกล่าวถึงต่อไป
๒.กู้ได้นอกเหนือ จากเพดานวงเงินที่กำหนดไว้ใน (๑) ถึง (๕) ก็ทำได้ เช่นการกู้เงินเพื่อชดเชยงบประมาณขาดดุล และ กรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ ก็อาจใช้อำนาจตามกฎหมายฉบับนี้กู้เกินเพดานตามกฎหมายบริหารหนี้ในมาตรา ๒๑ ได้
๓.การกู้ตามกฎหมายเฉพาะพิเศษนี้ไม่มีเพดานวงเงินกำหนดไว้
๔.เงินกู้ตามกฎหมายฉบับนี้ ไม่ต้องนำส่งคลังเช่นเดียวกับการกู้เงินตามกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะที่ไม่ใช่เพื่อชดเชยขาดดุลงบประมาณหรือกู้กรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้
การกู้เงินตามกฎหมายพิเศษนี้จะเป็นรายจ่ายตามข้อผูกพันในอนาคตที่จะต้องตั้งไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีทุกปีงบประมาณ
รัฐบาลและคณะกรรมาธิการอาจจะอ้างว่าการตรากฎหมายเฉพาะฉบับนี้มีเงื่อนไขที่เข้มมากไม่อาจจะออกใช้บังคับได้ง่ายๆ แต่ถ้ารัฐบาลจะทำ รัฐบาลก็หาเหตุผลมาอ้างทำได้ทั้งสิ้น
ที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่งในการใช้มาตรา ๕๓ นี้ไปกู้จากรัฐบาลต่างประเทศเพื่อจัดซื้อยุทโธปกรณ์ทางทหารโดยอ้างว่า เพื่อป้องกันประเทศที่รัฐบาลของคณะปฏิวัติแต่เดิมได้เคยออกกฎหมายดังกล่าวนี้มาแล้วหลายฉบับ เช่นพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินจากต่างประเทศเพื่อจัดซื้อยุทโธปกรณ์ทางทหาร พ.ศ. ๒๕๒๔ ที่เป็นรายจ่ายตามข้อผูกพันมาจนถึงทุกวันนี้ยังใช้หนี้ไม่หมด และกฎหมายในลักษณะนี้ได้ถูกยกเลิกไปโดยพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ ตามมาตรา ๓ แล้ว
แต่ในร่างพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ มาตรา ๕๓ ก็จะเป็นการรื้อฟื้นกฎหมายกู้เงินดังกล่าวขึ้นมาใช้ได้อีกกล่าวโดยเฉพาะในเทศกาลบ้านเมืองที่เป็นอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติในขณะนี้แม้การกระทำที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญของท่านก็ได้กระทำที่ผิดเป็นรอยด่างมาแล้ว
จึงขอเสนอให้มีการแก้ไขในร่างมาตรา 53 ให้กู้ได้เฉพาะเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจเท่านั้น ไม่ใช่กู้นำมาใช้ในการซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ทางทหารและจะต้องตราเป็นพระราชบัญญัติเท่านั้น
ศาสตราจารย์ พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี