ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา (สว.) มีความสำคัญอย่างไร?
สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ทำการแก้ไขเปลี่ยนแปลงจากร่างของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) มากน้อยแค่ไหน? จุดอ่อน-จุดแข็งคืออะไร? แนวทางที่ตกผลึกอยู่บนหลักการที่ชัดเจนหรือสับสนปนเปจนมั่วหรือไม่?
และจะถึงขนาดกลายเป็นระเบิดเวลา หรือตัวแปรที่ทำให้การเลือกตั้งจะต้องเลื่อนออกไปอีก หรือไม่?
1.วุฒิสภาในระบบการเมืองไทย เคยมีการกำหนดรูปแบบ ที่มา และอำนาจหน้าที่ เปลี่ยนแปงไปมาหลายยุคหลายแบบ
ในอดีต เราเคยมี สว. ที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด ในยุคที่ สว.ไม่ได้มีอำนาจจริงๆ จังๆ เพียงแค่ทำหน้าที่คอยเสนอแนะ ทักท้วง เสมือนเป็น “สภาตรายาง” หรือ “สภาที่ปรึกษา” แต่ไม่สามารถระงับ ยับยั้ง แต่งตั้ง ถอดถอน การดำเนินงานของทางรัฐบาลและสภาผ้แทนราษฎรได้
จากนั้น ในยุคปฏิรูปการเมือง ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ได้เพิ่มอำนาจหน้าที่ของ สว. ในการกลั่นกรองกฎหมาย ตรวจสอบฝ่ายบริหาร แต่งตั้งองค์กรอิสระ และถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เรากระโดดมาสู่การเลือกตั้ง สว.ทั้งหมด 100% เพื่อให้มีที่มายึดโยงกับประชาชน ได้แก่ สว.ยุค 2543-2549 ใช้วิธีได้มาผ่านการเลือกตั้งที่ใช้ “เขตพื้นที่” เป็นฐาน คล้ายๆ กับการเลือกตั้งสส. โดยแต่ละจังหวัดก็เลือกตั้ง สว.ของจังหวัดตัวเอง และในยุคนั้น ผมก็ได้เป็นหนึ่งใน สว.กรุงเทพมหานคร ที่มาจากการเลือกตั้ง
การเลือกตั้ง สว.จากเขตพื้นที่เป็นฐาน ทำให้ได้ สว.ที่มาจากฐานเสียงเดียวกันกับ สส. ทำให้ สว.จำนวนมาก
โดยเฉพาะในต่างจังหวัด เป็นคนที่ สส.ในพื้นที่สนับสนุน หรือเป็นญาติพี่น้อง ลูกเมียของ สส.เจ้าของพื้นที่ ด้วยเหตุนี้ ที่รัฐธรรมนูญ 2540 หวังจะให้ สว.ที่มาจากการเลือกตั้งเป็นอิสระ จึงเป็นหมัน และยังถูกผู้มีอำนาจ
ในรัฐบาลแทรกแซง ยึดครองวุฒิสภา จนสื่อเรียกว่า “สภาทาส” ในที่สุด
จากนั้นจึงได้เปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่และที่มาของสว.เสียใหม่ กลายเป็นมาจากการเลือกตั้งและสรรหาอย่างละครึ่ง ก็คือ สว.ชุดล่าสุด (ก่อนจะเหลือแค่ สนช.ในปัจจุบัน)
2. การจะกำหนดที่มาของ สว. ในแต่ละยุค จะสอดคล้องกับอำนาจและหน้าที่ของสว. ว่าออกแบบให้สว.มีบทบาทหน้าที่ทางการเมืองแค่ไหน อย่างไร?
ถ้าให้ สว.มีอำนาจมาก ควรจะต้องยึดโยงกับประชาชนมาก เช่น เสนอกฎหมายเองได้ เหมือนออสเตรเลีย หรือมีอำนาจถอดถอน สส. รัฐมนตรี ฯลฯ โดยหลักการ ยิ่งมีอำนาจมาก ก็ยิ่งต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกสว.มาก แต่ถ้าออกแบบให้สว.ไม่มีอำนาจถอดถอนใคร มีหน้าที่แค่เพียงกลั่นกรองกฎหมาย คอยติติง เสนอแนะ แต่ทักท้วงอะไรไปแล้ว สส.ที่มาจากการเลือกตั้งจะเอาด้วยหรือไม่ก็ได้ ถ้าแบบนี้ สว.ก็อาจจะมีที่มาต่างหาก
ในหลายประเทศ ใช้โมเดลการ “ประนอมอำนาจ” โดย สว.ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น แต่มาจากสถาบันต่างๆ ที่มีอำนาจอยู่จริงในสังคม เพื่อสร้างความสมดุลอำนาจในบ้านเมือง แต่ในโมเดลแบบนี้ อำนาจหลักก็ยังควรต้องอยู่ที่ สส.ที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น วุฒิสภากลั่นกรองกฎหมาย แต่ถ้า สส.ไม่เห็นด้วย ก็ต้องเอาตาม สส.ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เป็นต้น
3.ล่าสุด ร่างกฎหมายการได้มาซึ่งสว. ได้ผ่าน สนช.แล้ว โดยวุฒิสภาจะประกอบไปด้วยสมาชิก 200 คน อาจแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ ประเภทให้คนสมัครทั่วไป และประเภทองค์กรวิชาชีพที่เป็นนิติบุคคลเป็นผู้เลือก โดยทั้งสองประเภทนี้ได้เปลี่ยนวิธีการเลือกจากเดิมที่ กรธ.เคยให้เลือกไขว้ มาเป็นการเลือกกันเองในกลุ่มสังคมอาชีพ และลดกลุ่มสังคมอาชีพลง เหลือเพียง 10 กลุ่ม
จากเดิม กรธ. ร่างไว้ 20 กลุ่มสังคมอาชีพ แล้วให้ผู้มีคุณสมบัติในแต่ละกลุ่มสังคมอาชีพสมัครเข้ารับการคัดเลือกโดยตรง จากนั้น ให้เลือกกันเองแต่ละกลุ่ม ตามพื้นที่ อำเภอ จังหวัด โดยให้มีการเลือกไขว้ในขั้นสุดท้าย คือ ผู้สมัครกลุ่มหนึ่งเป็นคนลงคะแนนเลือกอีกกลุ่มหนึ่ง กรธ.อธิบายว่ามีข้อดี คือ ป้องกันการกันฮั้ว แต่ข้อเสีย คือ คนในกลุ่มอื่นจะรู้จักคนในอีกกลุ่มดีเพียงพอไหม และแบบนี้จะถือเป็นตัวแทนของใคร? เพราะคนในกลุ่มสังคมอาชีพนั้นๆ ไม่ได้เป็นคนเลือกตัวแทนกลุ่มตนเข้าไปเป็น สว.
สนช.ยุบรวมเหลือ 10 กลุ่ม เมื่อกลุ่มใหญ่ขึ้น จำนวนกลุ่มน้อยลง จะมีผลทำให้คนบางประเภทมีโอกาสหลุดไปเลย ไม่มีตัวแทน เช่น สตรี คนพิการ ผู้สูงอายุ ฯลฯ เมื่อรวมกลุ่มใหญ่ขึ้น จะมีโอกาสหลุดได้ง่าย ไม่มีหลักประกันว่าจะได้ตัวแทนเข้าไปเป็น สว.
นอกจากนี้ สนช.ยังยกเลิกการเลือกไขว้ด้วย
จะว่าไปแล้ว ปัญหาเรื่องฮั้ว เกิดได้ทั้งนั้น
ไม่ว่าจะเอาแบบ กรธ. หรือ สนช.
ถ้าแบบ กรธ. การฮั้วก็จะทำผ่านวิธี “บล็อกโหวต” กีดกันคนที่ไม่ใช่พวกตัวเองออกไป เช่น ส่งคนลงสมัครทุกกลุ่มในระดับอำเภอ แล้วทำการบล็อกคนที่ไม่ใช่พวกตัวเอง ผู้สมัครอิสระ หากไม่มีพวก ต่อให้ดีเด่นแค่ไหนก็อาจจะไม่ผ่านไปสู่การเลือกไขว้ในระดับประเทศ
ถ้าแบบ สนช. ก็ยังเจอปัญหาเดิมได้เช่นกัน คือ “บล็อกโหวต”
ยิ่งกว่านั้น สนช.ยังแก้ไขเพิ่มเติมสาระสำคัญ คือ จัดแบ่งให้ สว.มีที่มาจาก 2 แบบ ได้แก่ มาจากการเป็นผู้สมัครอิสระ กับมาจากองค์กรนิติบุคคลเป็นผู้รับรองเสนอเข้ามา แล้วมาเลือกกันเอง
จากความสับสนปนเปที่สะท้อนอยู่ในวิธีการได้มาซึ่งสว.ล่าสุด บอกถึงความไม่ชัดเจน อิหลักอิเหลื่อ ว่าจะยึดถือหลักการที่มา สว.อย่างไร? กล่าวคือ จะมาจากการเลือกตั้งจากฐานเขตพื้นที่ หรือจะมาจากตัวแทนกลุ่มสังคมอาชีพ
ถ้าให้มาจากฐานเขตพื้นที่ ก็เลือกตั้งจากพื้นที่ โดยไม่ต้องคำนึงว่า สว.จะมีอาชีพอะไร ถือว่าเป็นตัวแทนของคนทุกสาขาอาชีพในเขตพื้นที่นั้นๆ คล้ายๆ กับ สส.
ถ้าให้มาจากฐานกลุ่มสังคมอาชีพ ก็เลือกตั้งกันเองในกลุ่มสังคมอาชีพต่างๆ โดยไม่ต้องคำนึงว่า ในกลุ่มสังคมอาชีพนั้นจะมีภูมิลำเนาอยู่เขตพื้นที่ไหนบ้าง คล้ายๆ กับสภาทนายความ เลือกตัวแทน เลือกนายกสภาทนายความ เป็นต้น
แต่รูปแบบการได้มาซึ่ง สว.ที่กำหนดออกมาล่าสุด กลับดูผสมปนเป มั่วกันไปหมด
4.อันที่จริง รูปแบบที่มาของ สว.ที่ประเทศไทยเรายังไม่เคยใช้ คือ การให้ สว.มาจากการเลือกตั้ง บนฐานกลุ่มสังคมอาชีพ 100% ไม่ใช่เลือกตั้งจากฐานเขตพื้นที่
วิธีนี้ ไม่ได้มีความซับซ้อนยุ่งยากอะไรเลย
เพียงแค่ประชาชนแต่ละคน ลงทะเบียนว่าตนเองอยู่ในสังคมอาชีพอะไร แล้วเวลาไปลงคะแนนเลือก สว.
ก็ลงคะแนนเลือกตัวแทนกลุ่มสังคมอาชีพของตนเองเท่านั้นเอง เช่น
นายเจิมศักดิ์ ลงทะเบียนในกลุ่มสังคมอาชีพนักวิชาการ เวลาลงคะแนน ไม่ว่านายเจิมศักดิ์จะมีภูมิลำเนาอยู่จังหวัดไหนก็ไม่ต้องสนใจ เพราะนายเจิมศักดิ์จะลงคะแนนเลือกตัวแทนกลุ่มนักวิชาการของตนเอง ซึ่งคนในกลุ่มสังคมอาชีพนี้ก็จะมาจากทุกจังหวัดทั่วประเทศ
จะเห็นว่าสามารถทำได้ โดยไม่มีความสับสนใดๆ เลย ไม่ต่างกับการเลือกตัวแทนของสมาคมศิษย์เก่า หรือสมาคมต่างๆ ที่มีฐานสมาชิกจากทั่วประเทศ
5.แต่บทบาทของ สว.ตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน จะแบ่งเป็นสองภาค
ได้แก่ ภาคพิเศษ ในช่วง 5 ปีแรก
และภาคปกติ ช่วงเวลาหลังจากนั้น
โดยในภาคพิเศษ 5 ปีแรก สว.จำนวน 250 คน มาจากคสช.สรรหา 194 คน เป็นโดยตำแหน่ง 6 คน (ผู้บัญชาการกองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอากาศ บก.สูงสุด สตช. และปลัดกระทรวงกลาโหม)
ที่เหลือ 50 คน ดำเนินการสรรหาตามวิธีการ
ข้างต้นให้ได้ 200 คน แล้ว คสช.เลือกเหลือ 50 คน
ที่น่าสนใจพิเศษ ในวาระพิเศษนั้น สว.มีอำนาจหน้าที่โดยตรงในการเลือกนายกฯ จึงมีบทบาทตั้งรัฐบาล
หมายความว่า จะเกี่ยวข้องกับการตั้งรัฐบาลอย่างน้อย 2 สมัยรัฐบาล
แต่หน้าที่ของ สว. ในภาคปกติ หลังจากนั้น ก็จะหน้าที่เพียงกลั่นกรองกฎหมาย ให้คำแนะนำ เห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งองค์อิสระ โดยไม่มีอำนาจถอดถอน
6. ขณะนี้ จะต้องติดตามว่า กรธ. จะเห็นแย้งร่างที่ผ่าน สนช.มาหรือไม่ ใน 2 ประเด็นสำคัญ ทั้งการยกเลิกการเลือกไขว้ กับการยุบรวมกลุ่มสังคมอาชีพเหลือ 10 กลุ่ม
ยังไม่นับว่า จะมีการยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดว่าขัดรัฐธรรมนูญ หรือไม่?
ถ้า กรธ.เห็นแย้ง จะต้องตั้ง คณะกรรมาธิการร่วม (กมธ.ร่วม) ข้างละ 5 คน (มาจาก กรธ. 5 คน - สนช. 5 คน) และกกต.อีกคน เมื่อกมธ.ร่วมพิจารณาอย่างไร ส่งกลับไปที่ สนช. โดย สนช.จะต้องพิจารณาเฉพาะที่ กมธ.ร่วมแก้ไข หากสนช.โหวตไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขของ กมธ.ร่วม เกิน 2 ใน 3 (ประมาณ 160 กว่าเสียง) ร่างกฎหมายตกทั้งฉบับ จะต้องไปยกร่างกันใหม่ เริ่มกระบวนการใหม่
ยังไม่นับว่า จะมีการยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดว่าขัดรัฐธรรมนูญ หรือไม่?
และถ้าแบบนี้ ก็เป็นไปได้ว่า อาจจะต้องเลื่อนการเลือกตั้งออกไปอีก
ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง
ศาสตราภิชาน มหาวิทยาลัยรังสิต
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี