จากตอนที่แล้วที่ได้กล่าวถึงความหมายของความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ในตอนนี้จะได้กล่าวถึงหลักการกระจายอำนาจทางปกครองในฐานะที่มาของความเป็นอิสระทางการเงินการคลังของท้องถิ่น ผลของความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และวิวัฒนาการการปกครองส่วนท้องถิ่นไทย
๒.๒ การกระจายอำนาจทางการคลังในฐานะที่มาของความเป็นอิสระทางการเงินการคลังของท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรการปกครองที่เกิดขึ้นตามหลักการกระจายอำนาจการปกครองโดยรัฐจะกระจายอำนาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน ๓ รูปแบบ คือ (๑) การกระจายอำนาจทางการเมืองโดยการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีองค์กรของตนเองซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยเสรีของประชาชนในท้องถิ่น (๒) การกระจายอำนาจทางบริหารโดยการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตนเองในกิจการท้องถิ่นแยกต่างหากจากรัฐ และ (๓) การกระจายอำนาจทางการคลังโดยการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีระบบการคลังเป็นของตนเองแยกต่างหากจากรัฐ
การกระจายอำนาจทางการคลัง คือ การที่รัฐหรือส่วนกลางโอนอำนาจในการตัดสินใจทางการคลังไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการหารายได้ อำนาจในการกำหนดรายจ่ายหรือการจัดทำงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างอิสระภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดในฐานะที่การเงินการคลังเป็นเครื่องมือสำคัญในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น ความเป็นอิสระทางการเงินการคลัง ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นผลมาจากการที่รัฐกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นใน ๒ ด้าน คือ
(๑) การกระจายอำนาจในการจัดเก็บภาษีและการแสวงหารายได้อื่นๆ คือ การทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้หลักมาจากความพยายามและความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง โดยให้สามารถจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองในสัดส่วนที่สูงและพึ่งพิงรายได้และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลในจำนวนที่น้อยที่สุด๑ การจัดหารายได้ถือเป็นเรื่องสำคัญที่สุดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ท้องถิ่นจะสามารถจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประชาชนในท้องถิ่นของตนเองได้มากน้อยเพียงใดหรือมีคุณภาพอย่างไรย่อมขึ้นอยู่กับรายได้เป็นสำคัญ แต่การกระจายอำนาจทางการคลังในการจัดหารายได้ให้แก่ท้องถิ่นดังกล่าวจะต้องพิจารณาถึงภาระหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะของท้องถิ่นด้วย๒ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างรายได้กับรายจ่ายที่ท้องถิ่นจะต้องจ่ายไปเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ
_____________________________________________________________________
๑ บทความ : ดร.สมชัย สัจจพงษ์ กรุงเทพธุรกิจ วันอังคารที่ ๓๐ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๐
๒ เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย,พิมพ์ครั้งที่ ๘ (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,๒๕๔๖) หน้า ๕๒๗.
(๒) การกระจายอำนาจด้านการจัดทำงบประมาณและการเบิกจ่าย คือ การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดทำงบประมาณของตนเองได้โดยอิสระตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นและให้ประชาชนในท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการตรวจสอบและกำกับการจัดทำและใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง ส่วนกลางไม่ควรเข้าไปมีส่วนในการกำหนดความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ส่วนกลางมีหน้าที่เพียงกำกับดูแลการดำเนินการดังกล่าวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามกฎหมายเท่านั้น
การกระจายอำนาจทางการคลังเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังดังกล่าว แม้รัฐบาลมีแนวคิดที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดเก็บรายได้ของตนเองและมีความเป็นอิสระทางการคลังมากขึ้น แต่รัฐบาลก็ยังคงต้องทำหน้าที่บริหารงานด้านการเงินการคลัง และรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจภาพรวมในระดับมหาภาคของประเทศ นอกจากนี้รัฐบาลยังมีความจำเป็นต้องรับผิดชอบในการดำเนินภารกิจที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากและเกินกว่าขีดความสามารถทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะดำเนินการด้วยงบประมาณของตนเอง รวมทั้งต้องทำหน้าที่กำกับดูแลการบริหารงานคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณะที่มีคุณภาพและมีมาตรฐานเท่าที่จำเป็นต่อไปโดยคำนึงถึงความโปร่งใส ความมีประสิทธิภาพ และความรับผิดชอบต่อผู้ใช้บริการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการเปิดโอกาสให้ประชาชน ภาคประชาสังคม และชุมชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินกิจกรรมหรือโครงการซึ่งส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตประจำวันของประชาชนและมีส่วนร่วมติดตามตรวจสอบประเมินผลการบริหารและการใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น๓ ดังนั้น ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวจึงไม่ใช่ความเป็นอิสระเด็ดขาดหากแต่ยังต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากส่วนกลางอยู่นั่นเอง
๒.๓ ผลของความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังดังกล่าวก่อให้เกิดผลดังต่อไปนี้
(๑) เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองไม่ว่าจะเป็นจากการจัดเก็บภาษีหรือจากการแสวงหารายได้อื่นๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีรายได้เพิ่มมากขึ้นซึ่งจะมีผลทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายที่จะต้องจ่ายไปเพื่อจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่
(๒) เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีจากประชาชนในท้องถิ่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมจะต้องมีความรับผิดชอบต่อประชาชนผู้เสียภาษีโดยตรงในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำบริการสาธารณะไม่ต้องตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น
(๓) เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้ด้วยตนเององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะรู้สึกถึงความเป็นเจ้าของรายได้นั้น และจะใช้จ่ายเงินนั้นด้วยความระมัดระวังภายในกรอบวงเงินที่ตนเองจัดเก็บได้
________________________________________________________
๓ วีระชัย ชมสาคร. “การกระจายอำนาจทางการคลัง”,สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี,หน้า ๕.
(๔) เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังทั้งในด้านรายได้และรายจ่าย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้มีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้นและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ยิ่งดีขึ้น
๓.ความเป็นอิสระในทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย
๓.๑ วิวัฒนาการการปกครองส่วนท้องถิ่นไทย
การปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยปรากฏตัวขึ้นเป็นครั้งแรกในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ เมื่อพระองค์ทรงปฏิรูประบบการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อให้ทัดเทียมกับประเทศตะวันตก โดยทรงมีพระราชดำริที่จะให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองประเทศเพื่อให้เป็นไปตามระบบการปกครองแบบตะวันตกในขณะนั้น๔ โดยทรงมีพระราชดำริให้มีการสุขาภิบาลขึ้นในกรุงเทพมหานคร โดยการตราพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพ ร.ศ.๑๑๖ (พุทธศักราช ๒๔๔๐) และต่อมาได้มีการจัดตั้งสุขาภิบาลแห่งที่สอง คือ สุขาภิบาลท่าฉลอมที่จังหวัดสมุทรสาคร ตามพระบรมราชโองการ ร.ศ.๑๒๔ (พุทธศักราช ๒๔๔๘) และได้ทรงจัดตั้งสุขาภิบาลตามหัวเมืองต่างๆในเวลาต่อมาโดยตราพระราชบัญญัติจัดสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ.๑๒๗ (พุทธศักราช ๒๔๕๑) ต่อมาในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ เนื่องจากได้ทรงเห็นแบบอย่างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในประเทศอังกฤษจึงทรงมีพระราชดำริที่จะจัดให้มีการปลูกฝังและให้ประชาชนได้เรียนรู้การปกครองตามครรลองประชาธิปไตยจึงทรงจัดตั้ง “ดุสิตธานี” อันเป็นเมืองทดลองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยขึ้น และภายหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.๒๔๗๕ ก็ได้มีการจัดตั้งราชการ ส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ ขึ้นครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศไทย และจากพัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทยนับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันจะเห็นว่าการปกครองท้องถิ่นไทยมีพัฒนาการไปในทางที่มีการกระจายอำนาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นเป็นลำดับ และปรากฏชัดในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และชัดเจนมากยิ่งขึ้นในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐๕
(โปรดติดตามตอนต่อในวันศุกร์หน้า)
____________________________________________________________________________
๔ ประเทศตะวันตกส่วนใหญ่ขณะนั้นมีการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย ในขณะที่ประเทศไทยปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ทรงมีพระราชดำริดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงการปรากฏตัวขึ้นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในประเทศไทยโดยการเริ่มต้นของพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
๕ รายละเอียดเกี่ยวกับวิวัฒนาการทางกฎหมายของการปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย โปรดดูใน สมคิด เลิศไพฑูรย์, อ้างแล้วเชิงอรรถที่ ๑, หน้า ๒๒๑ - ๒๖๑.
นางสาวกฤฏิฎีกา ทองเพ็ชร
นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานคดีปกครองระยอง
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี