ในตอนนี้จะกล่าวถึงความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพุทธศักราช ๒๕๖๐
๓.๓ เปรียบเทียบความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพุทธศักราช ๒๕๖๐
จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่า หลักความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผลสืบเนื่องมาจากความต้องการที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้บัญญัติรับเรื่องความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจนและเป็นรูปธรรมที่สุด กล่าวคือ นอกจากรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้รัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นแล้ว รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดวิธีการที่จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเองไว้ด้วย นั่นคือ การกำหนดให้รัฐต้องกระจายอำนาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน ๓ รูปแบบ คือ การกระจายอำนาจทางการเมือง การกระจายอำนาจทางบริหาร และการกระจายอำนาจทางการคลัง โดยเฉพาะการกระจายอำนาจทางการคลังถือว่ามีความสำคัญต่อความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอย่างมากเพราะแม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจในการปกครองและการบริหารงานเป็นของตนเองแต่ถ้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีเงินหรือรายได้เพื่อนำมาใช้จ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยยังต้องพึ่งพาเงินหรือรายได้จากส่วนกลางอยู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะไม่สามารถมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเองอย่างแท้จริงเพราะส่วนกลางย่อมจะต้องเข้ามาควบคุมกำกับการใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าได้นำไปใช้อย่างเหมาะสมและตรงตามความประสงค์ของส่วนกลางหรือไม่ซึ่งอาจไม่ตรงตามความประสงค์ของประชาชนในท้องถิ่น และจากการที่รัฐต้องกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว จึงได้มีการบัญญัติรับรองเรื่องการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความเป็นอิสระในทางการเงินการคลัง และรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ก็ได้บัญญัติรับรองหลักการดังกล่าวไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน แต่มีความแตกต่างกันในรายละเอียดซึ่งสามารถพิจารณาได้ดังนี้
(๑) ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองและการกระจายอำนาจทางการคลังให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในมาตรา ๒๘๒ และมาตรา ๒๘๔ วรรคหนึ่ง โดยกำหนดว่า รัฐต้องให้ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองแก่ท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลังและมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะแยกต่างหากจากส่วนกลาง แต่ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวต้องอยู่ภายใต้บังคับแห่งมาตรา ๑ คือ ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้ หมายความว่า ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องไม่กระทบต่อความเป็นเอกภาพหรือความเป็นรัฐเดี่ยวดังนั้น รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๓ วรรคสอง จึงกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลางโดยรัฐธรรมนูญได้กำหนดเงื่อนไขในการใช้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลางต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเองอย่างแท้จริงไว้ ดังนี้ (๑) ต้องกำกับดูแลเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ (๒) การกำกับดูแลนั้นจะต้องกระทำเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม (๓) การกำกับดูแลนั้นจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือจะกระทำนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ไม่ได้
เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเองอย่างแท้จริง รัฐธรรมนูญ จึงกำหนดให้รัฐต้องกระจายอำนาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยบัญญัติรับรองไว้ใน หมวด ๕ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมาตรา ๗๘ และหมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๘๔ วรรคสอง วรรคสาม วรรคสี่ และวรรคห้า ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง หมายความว่า รัฐต้องกระจายอำนาจทางปกครองหรือทางบริหารให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถพัฒนาเศรษฐกิจ ระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจเกี่ยวกับการดำเนินการทางปกครองหรือทางบริหารได้ด้วยตนเองโดยกำหนดให้การกำหนดอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติโดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ และเพื่อเป็นการพัฒนาการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่องและเป็นรูปธรรม รัฐธรรมนูญจึงกำหนดให้มีการตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญ คือ (๑) กำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง (๒) กำหนดการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญ (๓) จัดให้มีคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งทำหน้าที่ตาม (๑) และ (๒) ประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติโดยมีจำนวนเท่ากันเพื่อทำหน้าที่กำหนดอำนาจหน้าที่และจัดสรรภาษีอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง และกำหนดให้คณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นนั้นต้องพิจารณาทบทวนเรื่องดังกล่าวในทุกๆ ๕ ปี เพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมของการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรภาษีอากรดังกล่าวโดยการพิจารณาทบทวนดังกล่าวคณะกรรมการต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญ ซึ่งก็หมายความว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับอำนาจหน้าที่และภาษีอากรเพิ่มขึ้นทุกๆ ๕ ปี นั่นเองและผลจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว ต่อมา จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ มาใช้บังคับ และโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว รัฐได้มีการถ่ายโอนภารกิจและจัดสรรสัดส่วนภาษีอากรจากส่วนกลางให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปบางส่วนแล้วและมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ อันเป็นการแสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยจะมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเองอย่างแท้จริง มิใช่อิสระแต่เพียงในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเท่านั้น
สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วจะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญได้บัญญัติรับรองเรื่องความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในมาตรา ๒๘๑ วรรคหนึ่ง มาตรา ๒๘๓ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง ซึ่งมีหลักการเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ คือ รัฐต้องให้ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นโดยมีอิสระในการกำหนดนโยบายการบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ แต่รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ ได้บัญญัติขยายความหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.๒๕๔๐ ดังจะเห็นได้จากความในมาตรา ๒๘๑ วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า “...และส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่” และมาตรา ๒๘๓ วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมได้รับการส่งเสริมและสนับสนุนให้มีความเข้มแข็งในการบริหารงานได้โดยอิสระและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ...” กล่าวคือ นอกจากรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้รัฐต้องให้ความเป็นอิสระในการปกครองตนเองแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านต่างๆ ตามที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องให้การส่งเสริมสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ความรับผิดชอบของตนเอง และเนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นและมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ และกำหนดให้การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวต้องมีความสอดคล้องกับการพัฒนาจังหวัดและประเทศชาติเป็นส่วนรวม รัฐธรรมนูญจึงกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งในการบริหารได้โดยอิสระและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพอันเป็นการบัญญัติรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ และความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากส่วนกลางเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ แต่รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ โดยกำหนดไว้ในมาตรา ๒๘๒ วรรคสอง ว่า ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องกำหนดเป็นมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบสามารถเลือกไปปฏิบัติได้เองโดยไม่กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจดำเนินงานตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย หมายความว่า ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้รัฐต้องกำหนดเป็นมาตรฐานกลางขึ้นมาเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบเลือกไปปฏิบัติได้เองตามความเหมาะสม ความแตกต่างในการพัฒนา และประสิทธิภาพในการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ ดังนั้น การกำกับดูองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงไม่ใช่การกำกับดูแลรายกิจกรรมอีกต่อไป หากแต่ต้องดำเนินการตามมาตรฐานกลางที่กำหนดไว้ในบทบัญญัติของกฎหมาย และนอกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคแล้ว ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากประชาชนด้วย
(โปรดติดตามตอนต่อในวันศุกร์หน้า)
นางสาวกฤฏิฎีกา ทองเพ็ชร
นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานคดีปกครองระยอง
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี