จากตอนที่แล้ว ในตอนนี้จะได้เปรียบเทียบความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพุทธศักราช ๒๕๖๐ ต่อ
เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ ได้กำหนดให้รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ โดยบัญญัติรับรองไว้ใน หมวด ๕ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ ๓ แนวนโยบาย ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา ๗๘ (๓) และหมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๘๓ วรรคสาม วรรคสี่ วรรคห้า และวรรคหก แต่มีความแตกต่างกันในรายละเอียด ดังนี้
รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ กำหนดให้กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจต้องมีสาระสำคัญ ๓ ประการ ดังนี้ (๑) กำหนดการแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง (๒) จัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองโดยการดำเนินการตาม (๑) และ (๒) ต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นตามระดับความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ และ (๓) กำหนดระบบตรวจสอบและประเมินผลการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยมีคณะกรรมการประกอบด้วยผู้แทนหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง
ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิโดยมีจำนวนเท่ากันเป็นผู้ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย ซึ่งจะเห็นว่ามีความแตกต่างจากที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ คือ (๑) รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ มีการขยายการแบ่งอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้โดยเพิ่มราชการส่วนภูมิภาคเข้าไปด้วยในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ กำหนดให้มีการแบ่งอำนาจหน้าที่และการจัดสรรสัดส่วนภาษีอากรเฉพาะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเท่านั้น (๒) รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐กำหนดให้มีการจัดสรรสัดส่วนเฉพาะภาษีและอากรเท่านั้น ไม่รวมถึงการจัดสรรรายได้อื่นๆ ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ กำหนดให้มีการจัดสรรรายได้ซึ่งหมายความถึงรายได้อื่นๆ นอกจากภาษีและอากรที่ต้องนำมาจัดสรรระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ซึ่งจะมีผลทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มมากขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้และ (๓) รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ กำหนดให้มีระบบตรวจสอบและประเมินผลการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคณะกรรมการฯ เป็นผู้ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ ไม่ได้กำหนดให้มีระบบตรวจสอบและประเมินผลดังกล่าวแต่อย่างใด
กำหนดเพียงให้มีคณะกรรมการขึ้นมาคณะหนึ่งทำหน้าที่ในการกำหนดอำนาจหน้าที่และจัดสรรสัดส่วนภาษีอากรและพิจารณาทบทวนการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรสัดส่วนภาษีอากรทุกๆ ๕ ปี เท่านั้น และเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องไปดำเนินการแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ ยังได้กำหนดให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาอีกฉบับหนึ่งเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ คือ
กฎหมายรายได้ท้องถิ่นเพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นและเพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยกฎหมายดังกล่าวต้องมีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมตามลักษณะของภาษีแต่ละชนิด การจัดสรรทรัพยากรในภาครัฐ และต้องคำนึงถึงระดับขั้นการพัฒนาทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สถานะทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และความยั่งยืนทางการคลังของรัฐ โดยรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ ได้กำหนดให้มีการพิจารณาทบทวนการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวทุกๆ ๕ ปีเพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมของการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้ที่ได้กระทำไปแล้วโดยต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐
กฎหมายรายได้ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ถือเป็นเรื่องใหม่ในระบบกฎหมายท้องถิ่นไทยที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้บัญญัติขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกหรือเครื่องมือในการพัฒนาและเสริมสร้างความเข้มแข็งและความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งจะได้กล่าวถึงในลำดับต่อไป
สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญใส่วนที่เกี่ยวการปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๔๙ และมาตรา ๒๕๐ จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ได้บัญญัติรับรองเรื่องความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ และ พ.ศ.๒๕๕๐ โดยตัดข้อความว่า “รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” และข้อความว่า “ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหารงานบุคคล และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ” ออกจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และบัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๐ วรรคห้า แทนว่า
“กฎหมายตามวรรคหนึ่งและกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง...” ซึ่งแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ลดความสำคัญของความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลงจากรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านๆ มา จากเดิมที่บัญญัติรับรองไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศมาบัญญัติรับรองไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่
กฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และจากเดิมที่กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ เหลือเพียงความมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา และการเงินและการคลังเท่านั้น
สำหรับการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติเพิ่มเติมวัตถุประสงค์ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ นอกจากจะต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมแล้ว ยังต้องทำเพื่อป้องกันการทุจริตและการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพด้วย และกำหนดให้ต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์และป้องกันการก้าวก่ายการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย
สำหรับการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ลดความสำคัญของความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กล่าวมาข้างต้น รัฐธรรมนูญจึงไม่ได้บัญญัติรับรองให้รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เองเฉกเช่นรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ และปี พ.ศ.๒๕๕๐
โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้บัญญัติรับรองไว้ในมาตรา ๒๕๐ วรรคสอง แต่เพียงว่า กฎหมายที่กำหนดเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ว่า การจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจโดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ หรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใดอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอำนาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจดังกล่าวของส่วนราชการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย ในกรณีนี้น่าจะหมายถึงกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้มีการบัญญัติรับรองเรื่องการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังได้ตัดบทบัญญัติในส่วนที่ต้องให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่นตามที่บัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ ออกไป แต่ได้บัญญัติรับรองไว้ในมาตรา ๒๕๐ วรรคสี่ ว่า รัฐต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถดำเนินการตามวรรคหนึ่งได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างที่ยังไม่อาจดำเนินการได้ให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อนโดยรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดต่อไปว่าการดำเนินการดังกล่าวรัฐจะต้องไปดำเนินการให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่นหรือไม่อย่างไร
(โปรดติดตามตอนต่อในวันศุกร์หน้า)
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี