จากตอนที่แล้ว ในตอนนี้จะได้เปรียบเทียบความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพุทธศักราช ๒๕๖๐ ต่อ
(๒) ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในส่วนที่เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับ จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับได้บัญญัติรับรองเรื่องความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เป็นหลักการว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีความเป็นอิสระทางการเงินและการคลังเพียงแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้บัญญัติไว้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ และปี พ.ศ.๒๕๕๐
กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ และปี พ.ศ.๒๕๕๐ ได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระทางการเงินและการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยตรงดังจะเห็นได้จากความในบทบัญญัติมาตรา ๒๘๔ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๒๘๓ วรรคหนึ่ง ตามลำดับ ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๖๐ ไม่ได้บัญญัติรับรองหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญโดยตรงแต่กำหนดให้ไปบัญญัติรับรองไว้ในกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ
ดังจะเห็นได้จากความในบทบัญญัติมาตรา ๒๕๐ วรรคห้า ของรัฐธรรมนูญที่บัญญัติว่า “กฎหมายตามวรรคหนึ่งและกฎหมายที่เกี่ยวกับ
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง...” ดังนั้น รัฐจึงมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้มีการบัญญัติรับรองความเป็นอิสระทางการเงินและการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับยังได้บัญญัติรับรองหลักเกณฑ์วิธีการที่จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินและการคลังไว้ด้วย กล่าวคือ การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดหารายได้และการจัดการรายจ่ายของตนเองดังจะเห็นได้จากความในบทบัญญัติมาตราต่างๆ ของรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับคือ
รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๗๘ และมาตรา ๒๘๔ วรรคสาม (๒) และวรรคสี่ กำหนดให้รัฐต้องกระจายอำนาจ ซึ่งหมายถึงการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถพึ่งตนเองและตัดสินใจบริหารจัดการทางการคลัง และจัดสรรงบประมาณของท้องถิ่นได้เองและกำหนดให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดเก็บรายได้ของตนโดยกฎหมายดังกล่าวจะกำหนดการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองว่ารัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใดมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีและอากรประเภทใดและกำหนดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีรายได้อื่นๆ
นอกจากภาษีและอากรที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐ เช่น รายได้จากทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากการพาณิชย์และการทำกิจการ หรือค่าบริการต่างๆ เป็นต้น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับการจัดสรรภาษีและอากรเพิ่มขึ้นในทุกๆ ๕ ปี เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องมีการพิจารณาทบทวนถึงความเหมาะสมในการจัดสรรภาษีและอากรในทุกๆ ๕ ปี โดยการพิจารณาทบทวนดังกล่าวรัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญ นอกจากนี้รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้รัฐต้องพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นให้เจริญเพราะเมื่อเศรษฐกิจของท้องถิ่นเจริญแล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะสามารถจัดเก็บภาษีและอากรได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยนั่นเอง
สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และมาตรา ๒๘๓ วรรคสอง วรรคสาม วรรคสี่ และวรรคห้า ได้บัญญัติรับรอง
ความเป็นอิสระทางการเงินและการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.๒๕๔๐ คือ การกำหนดให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาอีกฉบับหนึ่งเรียกว่ากฎหมายรายได้ท้องถิ่นเพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการเฉพาะ
ทั้งนี้ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นและเพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายดังกล่าวต้องคำนึงถึงระดับขั้นการพัฒนาทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สถานะทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และความยั่งยืนทางการคลังของรัฐด้วย นอกจากนี้ยังกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถพัฒนาระบบการคลังของตนเองได้ ทั้งนี้ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้ครบถ้วนตามอำนาจหน้าที่และเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ จากบทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถจัดหารายได้เพิ่มมากขึ้นและสามารถนำรายได้ดังกล่าวไปใช้จ่ายตามอำนาจหน้าที่ของตนได้อย่างอิสระ
สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๙ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๒๕๐ วรรคสอง วรรคสี่ และวรรคห้า กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเอง โดยรัฐต้องจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และต้องส่งเสริมและพัฒนาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถหารายได้อื่นๆ ได้ด้วยตนเอง
เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน และกำหนดว่าในระหว่างที่รัฐยังไม่สามารถดำเนินการให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะ (รายจ่าย) ดังกล่าว รัฐต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้กฎหมายกำหนดหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต้องกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการเงินและการคลัง และเฉพาะกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้มีการบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายงบประมาณที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของส่วนราชการให้แก่ท้องถิ่นด้วย
จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวจะเห็นได้ว่าแม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะไม่ได้กำหนดให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่นดังเช่นที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ แต่รัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ของตนโดยได้กำหนดวิธีการให้รัฐต้องดำเนินการเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวไว้สองประการ คือ
(๑) รัฐต้องจัดระบบภาษีหรือจัดสรรภาษีให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเหมาะสมและ (๒) รัฐต้องส่งเสริมและพัฒนาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถหารายได้อื่นๆ ได้ด้วยตนเอง เช่น การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการที่มีลักษณะเป็นการพาณิชย์ได้ และกลไกหรือเครื่องมือที่รัฐจะต้องใช้เพื่อทำให้องค์ปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองดังกล่าวก็คือ กฎหมาย โดยรัฐจะต้องตรากฎหมายเพื่อกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนด การจัดเก็บ และการบริหารจัดการภาษี
เช่น กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือกฎหมายรายได้ท้องถิ่น หรือตรากฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการที่มีลักษณะเป็นการพาณิชย์ได้นอกจากนี้รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดต่อไปว่าในระหว่างที่รัฐยังไม่สามารถดำเนินการให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะ (รายจ่าย) ดังกล่าว ให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน
ดังนั้น จะเห็นได้ว่า แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะไม่ได้กำหนดให้ต้องมีกฎหมายรายได้ท้องถิ่นดังเช่นรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ แต่การที่รัฐจะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวรัฐก็ต้องไปดำเนินการในรูปของกฎหมายในระดับ
พระราชบัญญัติ และจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๔๙ วรรคสอง
จะเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอย่างมากดังจะเห็นได้จากการที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดรัฐต้องคำนึงถึงความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ด้วย และจากการที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองดังกล่าว ประกอบกับความในบทบัญญัติมาตรา ๖๒ ของรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๖๐ ที่กำหนดให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และจัดระบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม และกำหนดให้กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกรอบการดำเนินการทางการคลังและงบประมาณของรัฐ
การกำหนดวินัยทางการคลังด้านรายได้และรายจ่ายทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ การบริหารทรัพย์สินของรัฐและเงินคงคลัง และการบริหารหนี้สาธารณะ จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงินการคลังของรัฐ จำนวน ๒ ฉบับ ด้วยกัน คือ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๑ และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ และเมื่อพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวแล้ว จะเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้สอดรับกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๐ ดังจะเห็นได้จากความในบทบัญญัติมาตราต่างๆ ของกฎหมายทั้งสองฉบับดังต่อไปนี้
(โปรดติดตามตอนต่อในวันศุกร์หน้า)
นางสาวกฤฏิฎีกา ทองเพ็ชร
นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานคดีปกครองระยอง
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี