จากตอนที่แล้ว ในตอนนี้จะได้เปรียบเทียบความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพุทธศักราช ๒๕๖๐ ต่อให้จบ
พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๑ ปรากฏในหมวดที่ ๔ การจัดทำงบประมาณ ส่วนที่ ๑ การขอตั้งงบประมาณรายจ่าย มาตรา ๒๙ ซึ่งบัญญัติว่า
“การขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงินอุดหนุนสำหรับการดำเนินการโดยทั่วไปหรือสำหรับการดำเนินการในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นการเฉพาะ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยื่นคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อผู้อำนวยการ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาที่ผู้อำนวยการกำหนด
การจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนสำหรับการดำเนินการโดยทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้สำนักงบประมาณพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”
สำหรับในพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ ปรากฏในหมวดที่ ๒ นโยบายการเงินการคลัง ส่วนที่ ๒ การดำเนินการทางการคลังและงบประมาณมาตรา ๑๗ (๕) และในหมวดที่ ๓ วินัยการเงินการคลัง ส่วนที่ ๖ การคลังท้องถิ่น มาตรา ๖๔ มาตรา ๖๕ และมาตรา ๖๖ ดังนี้
มาตรา ๑๗ บัญญัติว่า “การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐต้องคำนึงถึง
(๕) กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเป็นไปเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นในการทำหน้าที่ดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยคำนึงถึงความสามารถในการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ”
มาตรา ๖๔ บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ
ในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอกับการดำเนินการตามวรรคหนึ่ง ให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่าที่จำเป็นและเหมาะสมไปพลางก่อน”
มาตรา ๖๕ บัญญัติว่า “การจัดทำงบประมาณ การใช้จ่าย การก่อหนี้ผูกพัน และการบริหาร ทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้ โดยต้องพิจารณาผลสัมฤทธิ์ ความคุ้มค่า ความประหยัด และภาระทางการคลังที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย”
มาตรา ๖๖ บัญญัติว่า “การจัดทำงบประมาณประจำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้พิจารณาฐานะการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ความจำเป็นที่ต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณ การจัดเก็บรายได้ในปีงบประมาณนั้น โดยให้ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและพระราชบัญญัตินี้”
จากบทบัญญัติของกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวข้างต้นจะเห็นว่ากฎหมายได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอกับรายจ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะตามอำนาจหน้าที่และในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอกับรายจ่ายดังกล่าวกฎหมายกำหนดให้รัฐต้องจัดสรรงบประมาณสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงเท่าที่จำเป็นและเหมาะสมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบไปพลางก่อน
ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๐ วรรคสี่ที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายของตน และการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอกับรายจ่ายของตนดังกล่าวรัฐต้องดำเนินการโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนดประเภทและอัตราการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นและการบริหารจัดการภาษีท้องถิ่น หรือส่งเสริมและพัฒนาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถหารายได้อื่นๆ ได้ด้วยตนเอง
โดยการตรากฎหมายหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจดังกล่าว เช่น การตรากฎหมายรายได้ท้องถิ่นเพื่อกำหนดอำนาจในการจัดเก็บและการบริหารจัดการภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือกฎหมายท้องถิ่นอื่นที่เกี่ยวข้อง และในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถจัดเก็บรายได้ให้เพียงกับรายจ่ายดังกล่าวไม่ว่าจะเป็นเพราะรัฐยังไม่ตรากฎหมายหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายให้อำนาจในการจัดเก็บภาษีหรือหารายได้อื่นๆ
หรือเพราะความสามารถในการจัดเก็บรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๐ วรรคสี่ และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๖๔ วรรคสอง บัญญัติไว้เป็นอย่างเดียวกันว่าให้รัฐมีหน้าที่ต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงเท่าที่จำเป็นและเหมาะสมสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบไปพลางก่อน และในการจัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๑๗ (๕) กำหนดให้รัฐต้องคำนึงถึงความสามารถในการหารายได้
ความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบด้วย ทั้งนี้ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบอาจมีความสามารถในการหารายได้ที่แตกต่างกัน เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นเมืองขนาดใหญ่มีความเจริญย่อมมีความสามารถในการหารายได้ได้มากกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นชนบทและห่างไกลความเจริญ ดังนั้น ในการจัดสรรงบประมาณให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวย่อมต้องมีความแตกต่างกันตามความจำเป็นและความเหมาะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ และในการจัดสรรงบประมาณให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระหว่างที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถหารายได้ให้เพียงพอกับรายจ่าย
พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๒๙ กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบสามารถได้รับการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินจากส่วนกลางได้โดยตรงโดยการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถยื่นคำขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงินอุดหนุนสำหรับการดำเนินการโดยทั่วไปหรือสำหรับการดำเนินการในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นการเฉพาะต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณกำหนด และกำหนดให้การพิจารณาจัดสรรงบประมาณที่เป็นเงินอุดหนุนสำหรับการดำเนินการโดยทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
สำนักงบประมาณต้องพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย ในขณะที่ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ.๒๕๐๒ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถได้รับการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินโดยตรง (ยกเว้นกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับงบประมาณผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย โดยที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นทำหน้าที่ติดตามและให้ความช่วยเหลือทางเทคนิคแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านการดำเนินงาน หน้าที่หลักของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น คือ การถ่ายโอนงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อใช้ในการจัดบริการสาธารณะต่างๆ1
1 ดวงมณี เลาวกุล.การปฏิรูปการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่นชุดหนังสือการสำรวจองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : เปนไท, ๒๕๕๕) หน้า ๒๔.
นอกจากนี้ พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๖๕และมาตรา ๖๖ ยังได้กำหนดกรอบวินัยการเงินการคลังด้านรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้โดยกำหนดให้การจัดทำงบประมาณ การใช้จ่าย การก่อหนี้ผูกพัน และการบริหารทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้ โดยต้องพิจารณาผลสัมฤทธิ์ ความคุ้มค่า ความประหยัด และภาระทางการคลังที่จะเกิดขึ้นในอนาคตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย และในการจัดทำงบประมาณประจำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องพิจารณาฐานะการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ความจำเป็นที่ต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณ การจัดเก็บรายได้ในปีงบประมาณนั้น โดยต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑
อย่างไรก็ตาม แม้รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๖๐ จะได้บัญญัติรับรองเรื่องความเป็นอิสระทางการเงินและการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ และฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๕๐ ตามที่กล่าวมาข้างต้นแต่เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ.๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๐ วรรคสี่ แล้ว จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีเจตนารมณ์ที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินและการคลังอย่างแท้จริง ดังจะเห็นได้จากการที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองโดยได้กำหนดวิธีการให้รัฐต้องดำเนินการ คือ
(๑) รัฐต้องจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเหมาะสม และ (๒) รัฐต้องส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองสวนท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ของตน และถ้ารัฐยังไม่สามารถดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายของตนดังกล่าว รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน
และได้มีการบัญญัติรับรองหลักการดังกล่าวไว้ใน มาตรา ๖๔ และมาตรา ๑๗ (๕) แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๑ ดังที่กล่าวมาข้างต้น จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๐ วรรคสี่ และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๖๔ วรรคสอง ที่บัญญัติรับรองไว้ในทำนองเดียวกันว่าในกรณีที่ยังไม่อาจดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ให้เพียงพอกับรายจ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน
คำว่า “ไปพลางก่อน” หมายความว่า เป็นการชั่วคราว ในกรณีนี้จึงสามารถตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังกล่าวได้ว่าถ้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ของตนรัฐมีหน้าที่ต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการชั่วคราวไปก่อน แต่ถ้าเมื่อใดก็ตามที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายของตนรัฐไม่มีหน้าที่ต้องจัดสรรงบประมาณสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกต่อไป ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดเกี่ยวกับการคลังท้องถิ่นในฐานะที่เป็นองค์ประกอบหนึ่งของความเป็นท้องถิ่นที่ยอมรับกันว่าหน่วยงานที่จะเป็นท้องถิ่นนั้นจะต้องมีรายได้เป็นของตนเองและรายได้นั้นต้องเพียงพอกับความต้องการของท้องถิ่นซึ่งเป็นแนวคิดในประเทศที่การปกครองท้องถิ่นเพิ่งเกิดขึ้นหรือยังไม่มีวิวัฒนาการที่ยาวนานนัก
กล่าวคือ เป็นกรณีที่ท้องถิ่นเกิดขึ้นหลังรัฐ กรณีนี้รัฐย่อมต้องการให้ท้องถิ่นมีความเข้มแข็งดำเนินกิจการต่างๆ ได้โดยมีความมั่นคงระดับหนึ่ง จึงมีการกำหนดให้หน่วยงานที่เป็นท้องถิ่นต้องมีรายได้ที่เพียงพอกับความต้องการเพื่อให้ท้องถิ่นยืนหยัดอยู่ได้ด้วยตนเอง2และสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างต่อเนื่องทั้งในระยะสั้นและระยะยาวและมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับ ปีพ.ศ.๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๙ วรรคสอง ยังกำหนดให้นำเรื่องความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้มาเป็นเกณฑ์ในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ ด้วย ซึ่งในกรณีนี้ก็ต้องรอดูว่ารัฐจะสามารถทำให้หลักการตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญดังกล่าวเกิดผลในทางปฏิบัติได้จริงหรือไม่
2 สมคิด เลิศไพฑูรย์,อ้างแล้วเชิงอรรถที่ ๑, หน้า ๔๒-๔๓
(โปรดติดตามบทสรุปในวันศุกร์หน้า)
นางสาวกฤฏิฎีกา ทองเพ็ชร
นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานคดีปกครองระยอง
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี