ตามราชนิติประเพณีของประเทศที่ได้ปฏิบัติถือกันมาช้านานร่างพระราชบัญญัติทุกฉบับที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาเช่นร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ ที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยกรณีมีข้อเท็จจริงว่าสส.มีการเสียบบัตรแทนกันนั้น ถือเป็นความรอบคอบที่สำคัญ เพราะมีรูปแบบที่เป็น “ราชธรรมเนียมประเพณี” ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายทรงลงพระปรมาภิไธยนั้น จะมีรูปแบบที่ถือว่าเป็น “กฎหมายที่แท้จริง” ที่แม้แต่นักกฎหมายก็อาจจะไม่เคยได้เห็น
ท่านผู้มีหน้าที่สำคัญ “ทาน ๓ ครั้ง ขอเดชะ” โดยปกติจะเป็นเจ้าหน้าที่ในสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีแต่ในกรณีที่เป็นกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย เช่นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๓ ฉบับนี้ถ้าไม่ตกไปทั้งฉบับโดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว และ ก่อนที่นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จะนำขึ้นทูลเกล้าถวายเพื่อลงพระปรมาภิไธย ท่านควรจะผู้หนึ่งร่วมกันทาน ๓ ครั้ง กับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและเลขาธิการคณะรัฐมนตรีและการทาน ๓ ครั้ง มิใช่เพียงแค่ถ้อยคำผิดถูก หรือวรรคตอนเท่านั้น ต้องรวมถึงกระบวนการในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดด้วย จึงจะเป็นการรอบคอบอย่างสูงสุด เช่นเดียวกับที่ท่านประธานสภาผู้แทนราษฎร นายชวน หลีกภัย ได้เสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๓ จะมีความสมบูรณ์ครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญหรือไม่
เพราะร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวนี้มีความเป็นพิเศษในการตราของสภาผู้แทนราษฎรยิ่งกว่าร่างพระราชบัญญัติทั่วๆไป ดังนี้
ความเป็นพิเศษประการแรกคือหลักเฉพาะที่อนุญาตให้จ่ายเงินแผ่นดินที่แต่เดิมอนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายสามฉบับเท่านั้น แต่ในปัจจุบันไม่เป็นหลักเฉพาะไปแล้ว เพราะตามรัฐธรรมนูญปี ๒๕๖๐ มาตรา ๑๔๐ ได้เพิ่มกฎหมายที่อนุญาตให้จ่ายได้ถึงห้าประเภท กล่าวคือ ๑ กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย ๒ กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ ๓ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ ๔ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ๕ กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ฉบับที่ ๕ นี้ได้เพิ่มเติมเข้ามาในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ ทำให้การจ่ายเงินแผ่นดินกระทำได้อย่างกว้างขวางโดยเฉพาะในส่วนที่เป็นเงินนอกงบประมาณ
ความเป็นพิเศษ ประการต่อมาคือ การใช้งบประมาณรายจ่ายปีก่อนไปพลางก่อน เพราะตาม มาตรา๑๔๑ งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินให้ทำเป็นพระราชบัญญัติที่เป็นบทบังคับตามรัฐธรรมนูญ ในกรณีนี้คณะรัฐมนตรีจึงไม่มีอำนาจตราพระราชกำหนดงบประมาณรายจ่ายได้ เพราะจะต้องมีการแปรญัตติตามหลักเกณฑ์มาตรา ๑๔๔ ที่เป็นพิเศษยิ่งกว่าแตกต่างจากพระราชบัญญัติธรรมดา และถ้าพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีก่อนนั้นไปพลางก่อน
มาตรานี้ยังแสดงให้เห็นถึงความเป็นพิเศษของการใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ต้องมีอยู่อย่างไม่ขาดสายในการบริหารราชการแผ่นดิน จะเห็นได้ว่า ถ้างบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๓ ออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ คือวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๖๒ ตามรัฐธรรมนูญให้นำงบประมาณรายจ่ายในปีก่อน คือปี ๒๕๖๒ ทั้งฉบับ มาใช้แทนไปพลางก่อนจนกว่าฉบับปีใหม่จะประกาศใช้ กรณีที่เคยเกิดขึ้นก็ประมาณไม่กี่เดือนสอง หรือสามเดือนเป็นอย่างช้า ในกรณีนี้กฎหมายวิธีการงบประมาณจึงกำหนดให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณโดยอนุมัตินายกรัฐมนตรีกำหนด ความสำคัญจึงอยู่ที่หลักเกณฑ์ดังกล่าวจะกำหนดไว้ ที่เคยได้ปฏิบัติมาจะกำหนดหลักเกณฑ์นี้เฉพาะรายจ่ายประจำที่จำเป็นต้องมีอยู่อย่างไม่ขาดสาย คือ รายจ่ายบุคลากร เงินเดือนค่าจ้าง ค่ารักษาพยาบาล เป็นต้น
แต่จะไม่กำหนดให้ใช้งบประมาณรายจ่ายลงทุน หรือที่เป็นแผนงานหรือโครงการใหม่ จะต้องรอดำเนินการจนกว่างบประมาณปีใหม่จะประกาศใช้ เพราะความล่าช้าจะมีเพียงไม่นาน
ฉะนั้น ในกรณีที่เกิดความล่าช้าเป็นระยะเวลานานในกรณีงบประมาณปี ๒๕๖๓ หลักเกณฑ์ดังกล่าวจึงอาจเพิ่มเติมหลักเกณฑ์ในการใช้จ่ายงบลงทุนได้ แต่ถ้าเป็นแผนงานหรือโครงการใหม่ที่ไม่มีอยู่ในงบประมาณปี ๒๕๖๒ จะต้องรอดำเนินการจนกว่างบประมาณปีใหม่ ๒๕๖๓ ประกาศใช้
นอกจากทางแก้ดังกล่าวแล้วยังมีเงิน “ทุนสำรองจ่ายจำนวนห้าหมื่นล้านบาท”ตามมาตรา ๔๕ ของกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑ ที่ให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีให้นำไปใช้จ่ายได้ในกรณีที่มีความจำเป็นและเร่งด่วนเพื่อประโยชน์แก่ราชการแผ่นดินโดยมีเงื่อนไขว่างบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นต้องไม่เพียงพอจึงใช้เงินทุนนี้ไปใช้จ่ายได้ ฉะนั้น ถ้าคณะรัฐมนตรีจะใช้เงินทุนดังกล่าวนี้ในขณะที่งบประมาณปี ๒๕๖๓ ยังไม่ผลใช้บังคับ จึงต้องพิจารณาจากเงินสำรองจ่ายในงบกลางของงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๒ ที่นำมาใช้ไปพลางก่อนว่าเหลืออยู่ขณะนี้พอเพียงหรือไม่ ถ้าไม่พอเพียงก็ใช้เงินทุนสำรองจ่าย“ห้าหมื่นล้านบาทได้” และเมื่อได้จ่ายไปแล้วจะต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดใช้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเพื่อสมทบเงินทุนนั้นไว้จ่ายต่อไปในโอกาสแรกที่จะต้องตั้งชดใช้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณ ๒๕๖๔
สำหรับงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๓ ที่เกิดความล่าช้าจากกรณีที่ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าจะมีผลอย่างไรก็ต้องรอคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ
แต่ที่เกิดขึ้นจากการกระทำผิดโดยการเสียบบัตรและลงมติแทนกันนี้อาจจะเป็นผลให้ร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ ต้องตกไปทั้งฉบับมิใช่เพียงแค่บางมาตราที่มีการลงมติแทนกัน เพราะกรณีนี้ได้ผ่านกระบวนการตามมาตรา ๑๔๓ และมาตรา ๑๔๔ หลักเกณฑ์ในการแปรญัตติ ที่ได้พิจารณาเสร็จภายใน ๑๐๕ วัน ไปสู่การพิจารณาเห็นชอบของวุฒิสภาทุกขั้นตอนเสร็จสมบูรณ์แล้ว และความไม่ชอบในการลงมติ มิใช่เพียงแต่มาตราใดมาตราหนึ่งเท่านั้น เพราะทุกมาตราในร่างงบประมาณมีความสำพันธ์ในสาระสำคัญต่อกันทุกมาตรา มิได้แยกเป็นเอกเทศแต่ละมาตราแต่อย่างใด จะเห็นได้จากการจำนวนเงินที่ปรับลดจากการแปรญัตติและได้นำไปจัดสรรให้ส่วนราชการต่างๆหรือนำไปเพิ่มงบกลางที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีได้นำไปจัดสรรเพิ่มเติมแล้วในมาตราต่างๆ เพื่อคงไว้เป็นจำนวนเงินเท่าเดิมที่สภาได้มีมติรับหลักการไว้ในวาระที่หนึ่งแล้วคือจำนวนเงินไม่เกิน ๓,๒๐๐,๐๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท ที่ไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้แล้ว แต่วงเงินในรายการต่างๆ ในหลายมาตรานั้นๆมีทั้งปรับลด เพิ่มเติม เปลี่ยนแปลงตามมติของคณะกรรมาธิการวิสามัญโดยได้รับความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้ว (ดูได้ในรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ เล่มที่ ๑-๒ และทุกเล่มที่เกี่ยวข้อง)
ส่วน รอยด่างล่าสุดในการเสียบบัตรลงมติแทนกันนี้ถ้าเป็นผลให้ร่างงบประมาณปี ๒๕๖๓ ตกไปทั้งฉบับ อาจจะเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยต้องนำงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๒ ทั้งฉบับ มาใช้แทนงบประมาณปี ๒๕๖๓ ไปพลางก่อนตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๑ วรรคหนึ่งที่บัญญัติไว้ว่า “...ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนไปพลางก่อน”และตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณกำหนดโดยอนุมัตินายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๑๒ ของกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑ กล่าวคืองบประมาณรายจ่ายที่ได้จำแนกไว้แล้วในงบประมาณปี ๒๕๖๒ ทุกรายการ ก็ชอบที่จะนำมาใช้จ่ายแทนไปพลางก่อนได้ทั้งฉบับเพราะตามรัฐธรรมนูญและหลักเกณฑ์ดังกล่าว มิได้ห้ามการใช้หรือก่อหนี้ผูกพันงบลงทุนแต่ประการใด
ศาสตราจารย์ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี