ข้อสังเกตบางประการในร่างรัฐธรรมนูญ(ฉบับมีชัย) ในส่วนที่เกี่ยวกับกรอบวินัยทางการเงิน การคลัง และงบประมาณ
๑.ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ยกเลิกไม่จัดให้มี “หมวดการเงินการคลัง และงบประมาณ” ดังเช่นในรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ ที่มีหมวด ๘ ว่าด้วย “การเงิน การคลังและงบประมาณ”และไม่มีมาตราที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินเข้าเป็นเงินคงคลังดังเช่นที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๗๐ มีเพียงกำหนดไว้ในมาตรา ๑๓๕ มาตราเดียวคือหลักอนุญาตในการจ่ายเงินแผ่นดินและข้อยกเว้นในการจ่ายเงินแผ่นดินในกรณีจำเป็นรีบด่วนเท่านั้น
ผลของมาตรานี้จะก่อให้เกิดปัญหากับหลายหน่วยงานของรัฐในการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งเป็นเงินคงคลังแต่เป็นเงินแผ่นดิน กล่าวคือเงินทั้งปวงที่อยู่ในความรับผิดชอบของทุกหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่เป็นเงินของเอกชนจะเป็น“เงินแผ่นดิน” ทั้งสิ้น แต่กฎหมายของหน่วยงานของรัฐที่ใช้จ่ายเงินนั้นๆ ไม่ใช่กฎหมายตามที่มาตรา ๑๓๕ กำหนดไว้
๒.กรอบวินัยการเงินการคลังที่สำคัญในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะอยู่ในบทบัญญัติมาตรา ๑๓๕ คือหลักเฉพาะในการจ่ายเงินแผ่นดินที่จะจ่ายได้ก็เฉพาะที่กฎหมายในมาตรานี้อนุญาตไว้ให้เท่านั้น คือกฎหมายสี่ประเภทตามที่ระบุไว้เป็นการเฉพาะ ฉะนั้นถ้าเป็นกฎหมายอื่นๆ ที่ไม่อยู่ในข่ายของกฎหมายดังกล่าวนี้จ่ายเงินแผ่นดินไปก็จะขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๓๕ เพราะไม่ใช่กฎหมาย ดังต่อไปนี้ (๑) กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย (๒) กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ(๓)กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ และ (๔) กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง
ผู้เขียนเห็นด้วยในหลักการของมาตรา ๑๓๕ นี้ ที่ยังคงให้ความสำคัญกฎหมายที่เป็นแก่นหลักในการจ่ายเงินแผ่นดินทั้งสี่ประเภทนี้ไว้โดยเฉพาะกฎหมายเงินคงคลังและกฎหมายวิธีการงบประมาณแม้จะใช้มานานมากแล้วแต่ส่วนใหญ่ยังมีระบบวินัยการคลังที่ดีแม้หลักเกณฑ์การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งคลังที่เป็นข้อยกเว้นไว้ในกฎหมายเงินคงคลังและกฎหมายวิธีการงบประมาณก็เป็นข้อยกเว้นที่มีขอบเขตจำกัดมีระเบียบควบคุมรองรับการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณดังกล่าว
แต่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ขาดมาตรารองรับที่กำหนดหลักเกณฑ์การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรัฐที่ไม่ต้องนำส่งเข้าเงินคงคลังเป็นรายได้แผ่นดินนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังและกฎหมายวิธีการงบประมาณที่กล่าวมาแล้ว เพราะเงินนอกงบประมาณทั้งปวงของหน่วยงานของรัฐนี้ล้วนเป็นเงินแผ่นดินตามมาตรา ๑๓๕ ทั้งสิ้น ฉะนั้น ถ้ามาตรานี้มีผลบังคับใช้แล้วโดยไม่มีบทเฉพาะกาลจะเป็นผลทำให้การจ่ายเงินนอกงบประมาณของทุกหน่วยงานของรัฐทุกประเภท ไม่ว่าจะมีฐานะเป็นส่วนราชการหรือไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเช่นธนาคารแห่งประเทศไทย และทุกรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายวิธีการงบประมาณถ้าจ่ายเงินนอกงบประมาณที่เป็นเงินแผ่นดินนี้ไปตามอำนาจกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันที่เคยใช้จ่ายได้ แต่กฎหมายนั้นๆ ไม่อยู่ในข่ายกฎหมายสี่ประเภทดังกล่าว ก็จะเข้าข่ายผิดมาตรา ๑๓๕ นี้ทันทีและถ้าไม่อาจจ่ายและบริหารเงินนี้ได้เพราะเป็นการผิดรัฐธรรมนูญ ก็จะเกิดความเสียหายกับประเทศชาติเช่นเดียวกัน
แนวทางแก้ไขไม่ให้เกิดปัญหาและความเสียหายที่สำคัญนี้ สามารถทำได้โดยการแก้ไขเพิ่มเติมในร่างมาตรา ๑๓๕ ตอนต้น (ก่อนถึงข้อยกเว้นในกรณีจำเป็นรีบด่วน) เพียงแค่เติมคำว่า “กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินและการคลังของรัฐ” เข้าไปเพิ่มจากที่บัญญัติไว้สี่ประเภทในมาตรา ๑๓๕ เป็นห้าประเภท และมีบทเฉพาะกาลให้บังคับใช้เมื่อกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังภาครัฐมีผลใช้บังคับโดยบัญญัติรองรับการใช้จ่ายเงินประเภทนี้ที่ยืดหยุ่นไว้ว่า“ตามหลักเกณฑ์ที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น” หรือจะให้มีวินัยที่เข้มมากน้อยประการใดและมีที่อิสระที่ต่างกันก็บัญญัติไว้ในกฎหมายนี้ตามลักษณะของแต่ละหน่วยงานของรัฐที่มีความเป็นพิเศษที่แตกต่างกัน
๓.ส่วนในตอนที่สองที่บัญญัติไว้ในวรรคเดียวกันนี้เป็นข้อยกเว้นของวรรคแรก กล่าวคือหลักเกณฑ์ในกรณีจำเป็นรีบด่วนจะจ่ายเงินแผ่นดินไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ในกรณีเช่นว่านี้ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้ในพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายหรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณถัดไป
ผู้เขียนไม่ติดใจที่มีการตัดคำว่า “ให้บอกแหล่งที่มาของรายได้ในการตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้” ออกไปจากมาตรา ๑๖๙ วรรคแรกของความตอนท้ายของรัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ แต่ผลของรัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ ที่บัญญัติไว้ดังกล่าวนั้น ทำให้การเขียนหลักการและเหตุผลและในตัวร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายได้เปลี่ยนจากการใช้คำว่า “ตั้งรายจ่ายชดใช้เงินคงคลัง” ที่เป็นคำตามกฎหมายเงินคงคลังและกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาเป็นคำว่า “ตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้” ที่เป็นคำที่เริ่มใช้มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี ๒๕๑๗ มาตรา ๑๕๕ แต่ในทางข้อเท็จจริงกลับใช้คำว่า “รายจ่ายชดใช้เงินคงคลัง” ตลอดมาไม่ใช้คำที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ โดยอ้างว่ารายการชดใช้จะได้แยกออกจากงบประมาณรายจ่ายตามมาตรา ๑๔ ของกฎหมายวิธีการงบประมาณเพิ่งมาใช้ถ้อยคำว่า“ตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้เงินคงคลัง” ตามที่จ่ายไปแล้วเมื่อรัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ มีผลใช้บังคับและเมื่อต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้เงินคงคลังตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติบังคับไว้ก็จะต้องกำหนดแหล่งที่มาของรายได้เพื่อชดใช้รายจ่ายที่ได้ใช้เงินคงคลังจ่ายไปก่อนแล้วด้วยเพื่อแสดงว่าเงินคงคลังจำนวนดังกล่าวได้รับการชดใช้คืนอย่างแท้จริง มิใช่เป็นการแสดงตัวเลขทางบัญชีตามที่เคยปฏิบัติมาแต่เดิมก่อนรัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ จะบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๖๙ วรรคหนึ่งมีผลบังคับใช้
๔.มาตรา ๑๓๙ ผู้เขียนเห็นด้วยเป็นอย่างยิ่งที่ห้ามการมีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายที่มาจากผลการแปรญัตติของคณะกรรมาธิการและโทษที่จะได้รับจากการฝ่าฝืน
เพียงแต่ขาดว่าเงินที่ปรับลดจำนวนนั้นจะให้นำไปเพิ่มในรายการใด เช่น รายการเงินงบกลาง นำไปใช้ในรายจ่ายตามข้อผูกพันชดใช้ต้นเงินกู้และดอกเบี้ย หรือชดใช้เงินคงคลัง เพราะถ้าไม่บัญญัติไว้จะเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีที่จะจัดสรรให้กับบางหน่วยงานที่ขอเพิ่มเติม และเมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติให้เพิ่มเติม อาจจะถูกกล่าวหาว่าฝ่าฝืนบทบัญญัติที่ห้ามไว้นี้ เพราะคำว่า “มีส่วนไม่ว่าโดยตรงโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย” มีความหมายที่กว้างอาจตีความได้หลายนัย
ในการนี้ควรจะมีคำนิยามนี้ไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐให้ชัดเจนว่าอย่างไรคือ “การมีส่วนไม่ว่าโดยตรงโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย” ในส่วนที่ปรับลดในการแปรญัตติ
๕.เป็นเรื่องน่าเสียดายที่ไม่มี “หมวดว่าด้วยการเงินการคลังและงบประมาณ” และไม่ให้กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินและการคลังของรัฐมีศักดิ์เป็น “กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ” และขาดหลักเกณฑ์การควบคุมเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำส่งเป็นเงินคงคลัง และใช้ระบบงบประมาณรายจ่ายขาเดียวแทนระบบสองขาที่เป็นระบบงบประมาณที่ครบถ้วนแสดงทั้งรายจ่าย และรายรับเงินกู้และรายได้จากภาษีอากรอยู่ในกฎหมายงบประมาณในฉบับเดียวกันที่เคยใช้ระบบนี้มาตั้งแต่กฎหมายงบประมาณรายจ่ายฉบับแรกของประเทศสยามในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ ๖ คือ “พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พุทธศักราช ๒๔๕๗“ อันเป็นระบบงบประมาณสองขาที่ครบถ้วนสมบูรณ์ เพิ่งมาเปลี่ยนเป็นงบประมาณขาเดียวที่แสดงแต่รายจ่ายตามกฎหมายวิธีการงบประมาณเมื่อปี ๒๕๐๒ในสมัยจอมพล ส.ธนะรัชต์
ปรีชา สุวรรณทัต
SCOOP@NAEWNA.COM
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี