‘ทีดีอาร์ไอ’ชำแหละ‘นโยบายเกษตร’พรรคการเมือง ใต้‘กับดัก’คะแนนนิยม

ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) วิเคราะห์นโยบายเกษตรของพรรคการเมืองที่ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้ง ดังนี้

#นโยบายประกันราคาและประกันกำไร

ดร.นิพนธ์ กล่าวถึงกรณีที่มีหลายพรรคการเมืองเสนอนโยบายอุดหนุนเกษตรกรผ่านโครงการ “ประกันราคา-ประกันกำไร”ว่า แม้นโยบายดังกล่าวจะเป็นการลดความเดือดร้อนของเกษตรกรจากการที่ราคาผลผลิตตกต่ำกว่าปกติ และเป็นมาตรการที่ประเทศต่าง ๆ นิยมใช้กันทั่วโลก แต่ปัจจุบันผลการศึกษาของสถาบันนโยบายอาหารนานาชาติ พบว่านโยบายในลักษณะนี้ก่อให้เกิดการบิดเบือนการใช้ทรัพยากร เกิดผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม รวมทั้งก่อปัญหาความเหลื่อมล้ำ หลังจากรัฐบาลมีนโยบายประกันรายได้/ จ่ายเงินอุดหนุนเพื่อช่วยลดต้นทุนการผลิต เกษตรกรไทยที่มีที่ดินมากจะใช้วิธีการแบ่งแยกครัวเรือนออกเป็นหลายครัวเรือนเพื่อให้ได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มขึ้น เช่นหากรัฐกำหนดเพดานของการอุดหนุนไว้ที่ไม่เกิน 20 ไร่ต่อครัวเรือน แต่เกษตรกรมีที่ดิน 60 ไร่ก็จะแยกครัวเรือนออกเป็น 2-3 ครัวเรือนเพื่อรับสิทธิในการขอเงินอุดหนุนเพิ่มเติม

ดร.นิพนธ์ ระบุด้วยว่า นโยบายนี้ยังส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางด้านอาหารด้วย เพราะเมื่อเกษตรกรสามารถขายสินค้าได้ในราคาประกัน หรือได้รับเงินอุดหนุนต่อไร่ เกษตรกรจะไม่มีแรงจูงใจที่จะลดต้นทุน หรือเพิ่มผลผลิตต่อไร่ ยังผลให้ปัจจุบันผลผลิตต่อไร่ของพืชสำคัญของไทยต่ำกว่าประเทศส่วนใหญ่ในเอเซีย ไม่ว่าจะเป็น ข้าว อ้อย ข้าวโพด มันสำปะหลัง และยางพารา ดังนั้นประเทศไทยจะต้องเดินไปสู่นโยบายอุดหนุนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการทำเกษตรแบบยั่งยืนและมั่นคง ลดก๊าซเรือนกระจก ลดต้นทุนและเพิ่มผลิตภาพการผลิต รวมทั้งการสร้างความยืดหยุ่นในระบบอาหาร เหมือนกับที่รัฐบาลหลายประเทศได้เริ่มดำเนินการปรับเปลี่ยนนโยบายเกษตรไปสู่มาตรการอุดหนุนที่มีเงื่อนไขแล้ว   โดยรัฐบาลควรให้เกษตรกรสามารถเลือกเงื่อนไขตามศักยภาพของตน นอกจากนั้นรัฐควรเน้นลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีที่สำคัญรวมทั้งการสนับสนุนภาคเอกชนให้มีส่วนร่วมในกระบวนการปรับโครงสร้างการผลิตของเกษตรกรอย่างจริงจัง

#นโยบายช่วยเกษตรกรลดต้นทุนการผลิต

สำหรับนโยบายช่วยเกษตรกรลดต้นทุนการผลิต ทั้งการแจกปุ๋ย เมล็ดพันธุ์ กล้ายาง เครื่องจักรการเกษตร หรือขายปัจจัยการผลิตในราคาต่ำกว่าราคาตลาดนั้น ดร.นิพนธ์ มองว่า ล้วนเป็นนโยบายที่สุ่มเสี่ยงก่อให้เกิดการทุจริตสูง เช่นที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในกรณีการจัดซื้อกล้าต้นยาง 90 ล้านต้นในช่วงปี 2547 ที่ป.ป.ช.ได้ชี้มูลความผิดนักการเมือง ข้าราชการ และเอกชนจำนวนมาก ถึงแม้ว่าสุดท้ายศาลฎีกาจะยกฟ้อง แต่สุดท้ายภาครัฐต้องจ่ายค่าเสียหายให้กับบริษัทเมล็ดพันธุ์กว่า 300 ล้านบาทจากการแพ้คดี ยิ่งไปกว่านั้นเกษตรกรจะได้ปัจจัยการผลิตที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็นและความต้องการที่แท้จริง

“ธนาคารโลกเคยศึกษาเปรียบเทียบราคาปัจจัยการผลิตต่าง ๆ จากประเทศในลุ่มแม่น้ำโขงพบว่าเกษตรกรไทยซื้อปัจจัยการผลิตในราคาต่ำกว่าเกษตรกรในประเทศเพื่อนบ้าน เพราะตลาดปัจจัยการผลิตของไทยมีการแข่งขันกันสูง รัฐจึงไม่ควรแทรกแซงตลาด แต่ควรใช้การอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข โดยให้เกษตรกรเลือกวิธีลดต้นทุน หรือเพิ่มผลิตภาพการผลิตเอง อย่างไรก็ตามโครงสร้างตลาดปุ๋ยของไทยยังมีการครอบงำโดยผู้ประกอบการรายใหญ่น้อยราย นโยบายสำคัญของรัฐบาลจึงควรมุ่งไปที่การป้องกันการใช้อำนาจเหนือตลาดของบริษัทผู้ผลิตปุ๋ยรายใหญ่” นักวิชาการเกียรติคุณทีดีอาร์ไอระบุ

#นโยบายแจกโฉนดให้กับผู้ถือครองที่ดินสปก.

ดร.นิพนธ์ ยังกล่าวถึงนโยบายแจกโฉนดให้กับผู้ถือครองที่ดินสปก.ว่า ประเด็นสำคัญที่สุดพรรคการเมืองผู้เสนอนโยบายดังกล่าวต้องตอบคำถามของสังคมให้ชัดเจนว่า รัฐจะป้องกันไม่ให้ที่ดินของรัฐจำนวนมากที่ได้ตกไปอยู่ในมือของนักการเมือง และผู้มีที่อิทธิพลในท้องถิ่นได้อย่างไร ? นอกจากนั้น ในบรรดาประเทศที่มีนโยบายปฏิรูปที่ดิน ไทยเป็นประเทศที่มีการแจกที่ดินจำนวนมากที่สุดประเทศหนึ่ง (35-36 ล้านไร่) แต่ก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาความยากจนของเกษตรกร และความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินได้

“ข้อมูลเชิงประจักษ์จากการวิจัยต่าง ๆ พบว่าเกษตรกรที่ได้รับจัดที่ดินทำกินจากรัฐ มีรายได้จากการเกษตรต่ำมาก จนไม่พอต่อการยังชีพ เพราะอาชีพเกษตรไม่ใช่อาชีพที่สามารถแก้ไขปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำได้อีกต่อไปแล้ว ดังนั้นสิ่งที่พรรคการเมืองทุกพรรคควรให้ความสนใจเป็นพิเศษคือการสร้างทักษะ และอาชีพนอกภาคการเกษตรให้กับชาวชนบทอย่างจริงจัง”

ดร.นิพนธ์ ระบุเพิ่มเติมว่า สำหรับที่ดินที่ไม่เหมาะต่อการเกษตร นอกจากจะต้องศึกษาระบุพื้นที่ดังกล่าวแล้ว รัฐควรมีมาตรการให้เกษตรกรย้ายไปทำกินในพื้นที่ที่เหมาะสม หรือถ้าจะยินยอมให้เกษตรกรนำที่ดินไปใช้ประกอบอาชีพอื่นที่เหมาะสม ก็ควรทำเป็นสัญญาเช่าระยะยาวที่มีค่าเช่าต่ำ แต่ต้องมีกระบวนการตรวจสอบป้องกันการโอนสิทธิ์อย่างเข้มงวด

#นโยบายการบริหารจัดการน้ำ

ส่วนนโยบายการบริหารจัดการน้ำ ในด้านการสร้างความมั่นคงด้านน้ำ การแก้ไขปัญหาภัยแล้ง และปัญหาภัยน้ำท่วมนั้น ดร.นิพนธ์ ชี้ว่า การเกิดปัญหาน้ำท่วมฉับพลัน และดินถล่มในหลายพื้นเกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินอย่างไร้การควบคุม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการขยายพื้นที่อยู่อาศัย และโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่ที่ขวางทางน้ำ แต่พรรคการเมืองเกือบทั้งหมดที่มีนโยบายการลงทุนด้านการจัดการน้ำ ยังคงเน้นการลงทุนในโครงการสิ่งก่อสร้างขนาดใหญ่ ที่นอกจากจะไม่คุ้มค่า ยังจะก่อปัญหาการเวนคืนที่ดินของราษฎรจำนวนมาก ซึ่งจะสร้างปัญหาข้อพิพาทให้เกิดขึ้น

ดร.นิพนธ์ เสนอให้ใช้ตัวอย่างการจัดการน้ำชุมชนของสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ ที่อาศัยหลักการบริหารจัดการน้ำชุมชน คือ การร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานรัฐส่วนกลาง ภาควิชาการ และชุมชนในการออกแบบโครงการ (co-design) ให้สอดคล้องกับปัญหาความต้องการของประชาชน และสภาพภูมิประเทศของชุมชน การลงทุนร่วมกันระหว่างชุมชน ภาคเอกชนและหน่วยงานรัฐ และการให้ความช่วยเหลือทางวิชาการแก่ชุมชน นอกจากนั้นโครงการจัดการทรัพยากรน้ำของชุมชนยังต้องอาศัยความร่วมมือและการลงทุนร่วมกันของอบต.หลายแห่งที่บนลุ่มน้ำย่อยที่ติดกัน ไม่ใช่ต่างคนต่างทำ   

ดร.นิพนธ์ ย้ำว่า การแก้ไขปัญหาน้ำท่วมนั้น การลงทุนในโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ คลองระบายน้ำ รวมทั้งการสร้างผนังกั้นน้ำริมแม่น้ำเพื่อป้องกันเขตเศรษฐกิจในเมืองอย่างเดียว ไม่สามารถจะแก้ไขปัญหาความเสียหายจากปัญหาน้ำท่วมได้อย่างมีประสิทธิผล นอกจากการลงทุนทั้งในสิ่งก่อสร้างตามหลักวิศวกรรมแล้ว ยังต้องวางระบบวัฏจักรการบริหารจัดการภัยพิบัติ ตลอดจนการลงทุนแก้ปัญหาโดยอาศัยธรรมชาติตามข้อเสนอของบางพรรคการเมืองด้วย

#ข้อเสนอจัดการน้ำต่อ(ว่าที่)รัฐบาลใหม่

สำหรับข้อเสนอในการจัดการน้ำนั้น ดร.นิพนธ์ ระบุว่า หลังจากมีรัฐบาลใหม่ ในช่วง 1-2 ปีแรกพรรคการเมืองที่ได้เป็นรัฐบาลควรมีนโยบายให้มีการเร่งจัดทำแบบจำลองการพยากรณ์น้ำท่วมในพื้นที่เสี่ยงสูงควบคู่กับการสร้างมาตรวัดน้ำในจุดสำคัญที่เสี่ยงจะเกิดน้ำท่วม โดยการมอบหมายให้สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ เป็นผู้ประสานกับมหาวิทยาลัยในพื้นที่ต่าง ๆ เพื่อทำแบบจำลองการพยากรณ์น้ำในพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วมแบบต่าง ๆ ตั้งแต่พื้นที่เสี่ยงน้ำท่วมฉับพลัน เช่น เชียงราย และหาดใหญ่ พื้นที่เสี่ยงน้ำท่วมแบบซ้ำซากในลุ่มเจ้าพระยาตอนล่าง และบางจังหวัดในภาคอีสาน รวมทั้งพื้นที่เสี่ยงจากดินโคลนถล่มริมเชิงเขา เป็นต้น

ขณะเดียวกันเพื่อให้การพยากรณ์แม่นยำขึ้น รัฐต้องลงทุนด้านแผนที่การเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินในพื้นที่เสี่ยงสูง รวมทั้งการลงทุนทำแผนที่จำลองระดับความสูงของพื้นดินด้วยระบบดิจิทัล ส่วนในช่วงปีที่ 2-3 ของรัฐบาลใหม่ สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ควรร่วมมือกับกรมโยธาธิการและผังเมือง และกรมที่ดินออกกฎกระทรวงการกำกับการควบคุมการใช้ที่ดินในพื้นที่ที่ประกาศเป็นผังน้ำ ตามกฎกระทรวงที่เพิ่งประกาศโดยอาศัยอำนาจของพ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 รวมทั้งการพัฒนาเครื่องมือหรือมาตรการใหม่ที่ใช้ในการควบคุมการใช้ที่ดิน เช่น สิทธิในการพัฒนาที่ดิน (Development rights)

ในระยะถัดไปช่วง 2-4 ปี รัฐบาลใหม่ ควรถอดบทเรียนจากน้ำท่วมที่หาดใหญ่ในปี 2568 ในการวางระบบและโครงสร้างการบริหารจัดการน้ำท่วมใหม่ตั้งแต่ “การยกเครื่องระบบวัฏจักรการบริหารจัดการภัยพิบัติ” ที่มีองค์ประกอบ 4 ด้าน คือ (ก) การป้องกัน ได้แก่การเตรียมความพร้อมล่วงหน้า ควบคู่กับการฝึกซ้อมพยากรณ์และการเตือนภัยล่วงหน้าที่ชัดเจน (ข)  การจัดการและเผชิญเหตุในภาวะฉุกเฉิน โดยสร้างการร่วมมือระหว่างฝ่ายต่าง ๆ  (ค) การฟื้นฟู และการซ่อมสร้าง และ (ง) การลดความเสี่ยงและความเสียหายจากภัยพิบัติ รวมทั้งการสนับสนุนการประกันวินาศภัยเพื่อลดค่าใช้จ่ายในการเยียวยา

รวมทั้งออกแบบและพัฒนาโครงสร้างการบริหารจัดการที่แบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายการเมือง กับฝ่ายราชการมืออาชีพ พิจารณาเลือกรูปแบบการบริหารแบบ “คำสั่งเดียว – single command” โดยผู้บริหารมืออาชีพ (ดังตัวอย่างผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงรายกับปฏิบัติการกู้ภัยถ้ำหลวงเมื่อเดือนมิถุนายน 2561)  รวมทั้งการแบ่งอำนาจความรับผิดชอบระหว่างเจ้าหน้าที่ในท้องถิ่น กับเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานรัฐส่วนกลาง