ช่วงก่อนที่จะประกาศใช้พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น เกษตรกรไทยประสบปัญหาไร้ที่ดินทำกินมานาน และทวีความรุนแรงจนประชาชนเรียกร้องให้แก้ไข หลังเดินขบวนขอให้รัฐบาลแก้ปัญหาการสูญเสียที่ดิน หรือการถูกบีบบังคับให้ต้องจ่ายค่าเช่าที่นาในราคาสูงมาแล้ว ในวันที่ 24 มิถุนายน 2517 ชาวนาก็ได้เดินขบวนเข้ามาในกรุงเทพฯอีกครั้ง โดยยื่นข้อเสนอแก้ปัญหาต่อนายกรัฐมนตรี (นายสัญญา ธรรมศักดิ์) 7 ข้อ ซึ่งหนึ่งในข้อเสนอดังกล่าวคือ ขอให้รัฐบาลปฏิรูปที่ดินโดยด่วน (1) จากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคมในช่วงดังกล่าว รัฐบาลจึงนำวิธีปฏิรูปที่ดินมาแก้ปัญหาการไร้ที่ดินทำกินและสภาผู้แทนราษฎร ลงมติให้ประกาศใช้พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518พระบาทสมเด็จพระชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตรทรงสนับสนุนให้โครงการปฏิรูปที่ดินดำเนินไปโดยสัมฤทธิผล โดยพระราชทานที่ดินทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จำนวนกว่า 50,000 ไร่ ให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) จัดตั้งเป็นโครงการปฏิรูปที่ดินสำเร็จรูปต่อไป โดยพระองค์มีพระราชดำริไม่ให้กรรมสิทธิ์เป็นของชาวไร่ส่วนบุคคล แต่จะให้ทำมาหากินสืบไปด้วยการจัดแบ่งให้ตามความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละครอบครัว(2)

นอกจากนี้ พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าวยังบัญญัติให้ส.ป.ก. นำที่ดินของรัฐ และให้ซื้อที่ดินของเอกชน มาจัดให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ด้วย ที่ดินพระราชทาน ที่ดินรัฐและที่ดินที่ส.ป.ก.จัดซื้อดังกล่าวเป็นที่รู้จักในชื่อ “ที่ดิน ส.ป.ก.” ซึ่งมาตรา ๓๙ แห่งพ.ร.บ.ดังกล่าวบัญญัติห้ามมิให้แบ่งแยกหรือโอนที่ดินที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินทั้งนี้ เพื่อป้องกันไม่ให้ที่ดินที่จัดให้เกษตรกรตกไปอยู่ในมือของผู้ที่ไม่ได้ประกอบอาชีพเกษตรกรรรม เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว กฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจึงกำหนดมาตรการหรือโทษตามกฎหมายซื้อขายเปลี่ยนมือที่ดินส.ป.ก. โดยผู้ขายต้องเสียสิทธิทำกินในที่ดินที่ได้รับอนุญาต ขณะที่ผู้ซื้อก็ไม่อาจอ้างการซื้อขายเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินส.ป.ก. ได้ และนอกจากโทษตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมแล้ว ผู้ซื้อและผู้ขายอาจต้องรับโทษอาญาถึงจำคุกด้วย

ผู้ขายเสียสิทธิที่จะทำกินหรืออยู่อาศัยในที่ดิน ส.ป.ก.

ผู้ที่ได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยการให้เกษตรกรและสถาบันเกษตรกร ผู้ได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน พ.ศ. 2535 (ระเบียบเข้าทำประโยชน์) โดยข้อ 7 ของระเบียบดังกล่าวกำหนดให้เกษตรกรต้องทำประโยชน์ในที่ดินที่ได้รับด้วยตนเอง และห้ามแบ่งแยกหรือโอนสิทธิไปยังบุคคลอื่น ไม่ว่าจะด้วยวิธีซื้อขาย ยกที่ดินที่ได้รับให้บุคคลอื่น หรือโดยพฤติกรรมใดๆ ซึ่งศาลฎีกาเคยวินิจฉัยว่า การส่งมอบที่ดินให้บุคคลอื่นครอบครอง และยังส่งมอบเอกสารส.ป.ก.4-01 ให้บุคคลอื่นยึดถือไว้ตลอดมาพฤติการณ์แสดงให้เห็นว่า ผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์สละสิทธิทำกินในที่ดินพิพาทและโอนสิทธิทำกินให้บุคคลอื่นแล้ว (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5211/2560) การกระทำการที่ฝ่าฝืนข้อห้ามดังกล่าวเป็นเหตุให้เกษตรกรสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินตามข้อ 11 ของระเบียบเข้าทำประโยชน์ อันการเสียสิทธิเข้าทำกินในที่ดิน และต้องออกจากที่ดินที่ได้รับอนุญาต หากไม่ยินยอมออกถือเป็นการทำผิดฐานบุกรุกตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 362 ต้องโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินสองพันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

อีกทั้ง ที่ดินส.ป.ก. ถือเป็นที่ดินของรัฐซึ่งตามประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 9 ห้ามมิให้บุคคลใดที่ไม่ได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่เข้าไปยึดถือหรือครอบครอง ซึ่งเกษตรกรผู้สิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. แล้ว แต่ไม่ยอมออกจากที่ดินถือเป็นผู้ที่เข้าไปยึดถือหรือครอบครองที่ดินของรัฐโดยไม่ได้รับอนุญาตต้องโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปีหรือปรับไม่เกินห้าพันบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ ทั้งนี้ ตามมาตรา 108 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินอีกด้วย

ผู้ซื้อเสียเงินฟรีโดยไม่อาจได้รับสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก.

ในส่วนผู้ซื้อที่ดินนั้น เมื่อที่ดินส.ป.ก.ต้องห้ามมิให้โอน ซื้อขายเปลี่ยนมือการทำสัญญาซื้อขายหรือสัญญาอื่นใดในลักษณะที่มีพฤติการณ์ให้มีผลเป็นการโอนหรือซื้อขายที่ดิน ส.ป.ก. ถือเป็นการทำนิติกรรมที่ขัดกฎหมายและตกเป็นโมฆะตาม มาตรา 150 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๐๖๖๙/๒๕๔๖ และ ๑๘๗๖/๒๕๔๖) ความเป็นโมฆะของสัญญาดังกล่าวมีผลให้ความผูกพันตามสัญญาของคู่สัญญาเสียเปล่าไปด้วย ผู้ซื้อที่ดิน ส.ป.ก. จึงไม่ได้รับสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว และเมื่อการซื้อที่ดิน ส.ป.ก.เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงถือไม่ได้ว่าผู้ซื้อได้เข้าครอบครองที่ดินของส.ป.ก. โดยสุจริต จะทำให้เป็นผู้ที่มีคุณสมบัติได้รับการจัดที่ดินจาก ส.ป.ก. ได้ ผู้ซื้อหรือผู้รับโอนที่ดิน ส.ป.ก. โดยมิชอบด้วยกฎหมายจึงไม่อาจได้รับสิทธิให้เข้าทำประโยชน์หรืออยู่อาศัยในที่ดิน ส.ป.ก. ได้

นอกจากนี้ กฎหมายยังถือว่าการที่ผู้ซื้อที่ดินได้ชำระเงินค่าที่ดินส.ป.ก.ทั้งที่รู้ว่าเป็นที่ดินซึ่งต้องห้ามซื้อขายเปลี่ยนมือ เป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามกฎหมาย ซึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 411ผู้ซื้อไม่อาจเรียกคืนเงินที่ชำระไปได้ ดังนี้ จึงพอสรุปได้ว่าผู้ซื้อที่ดินส.ป.ก. นอกจากจะไม่ได้รับสิทธิใดๆ จากการซื้อที่ดินส.ป.ก. แล้ว ยังต้องเสียเงินจากการซื้อที่ดินโดยไม่อาจเรียกคืนจากผู้ขายได้ด้วย ยิ่งไปกว่านั้น ผู้ซื้อที่ดินส.ป.ก. ไม่มีสิทธิตามกฎหมายที่จะเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินและต้องออกจากที่ดิน ส.ป.ก. กรณีไม่ยอมออกจากแปลงที่ดินถือว่าผู้ซื้ออยู่ในที่ดินโดยไม่มีสิทธิ และเป็นการทำผิดฐานบุกรุกตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 362 ต้องโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินสองพันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

จึงอาจกล่าวโดยสรุปว่า การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม แก้ปัญหาผู้ไร้ที่ดินทำกิน โดยมีมาตรการป้องกันมิให้ที่ดินตกอยู่ในมือบุคคลที่ไม่ได้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมและเกษตรกรกลายเป็นผู้เช่าที่ดินหรือผู้ไร้ที่ดินทำกิน ดังนั้น การซื้อขายที่ดิน ส.ป.ก. จึงเป็นการกระทำขัดวัตถุประสงค์ของกฎหมาย มีโทษตามกฎหมาย “ผู้ขายเสียสิทธิ ผู้ซื้อเสียเงินฟรี ทั้งคู่อาจต้องรับโทษจำคุก

ขอบคุณข้อมูลสำนักกฎหมาย ส.ป.ก. (1)ดร.ไชยยงค์ ชูชาติ ขอเสนอโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อกระจายความมั่งคั่งไปสู่เกษตรกรไทยผู้ยากจน (เอกสารปฏิรูปที่ดินฉบับที่ ๘, ๒๕๑๘) (2)สํานักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม, ความเป็นมาของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย มีนาคม ๒๕๕๔ หน้า ๒๙-๓๐