เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2566 ในการแถลงข่างประจำสัปดาห์ของสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) นายภาณุวัฒน์ ทองสุข ที่ปรึกษาสำนักงาน กสม.กล่าวว่า กสม.ได้รับข้อเสนอแนะจากผู้แทนองค์กรภาคประชาสังคมที่ทำงานเพื่อผู้ลี้ภัยหลายองค์กรให้ปรับปรุงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการพิจารณาคัดกรองคำขอเป็นผู้ได้รับความคุ้มครองตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการคัดกรองคนต่างด้าวที่เข้ามาในราชอาณาจักรและไม่สามารถเดินทางกลับประเทศอันเป็นภูมิลำเนาได้ พ.ศ.2562 และขอให้มีการพิจารณาข้อกังวลด้านสิทธิมนุษยชนต่อผู้ลี้ภัยจากเมียนมากลุ่มใหม่ในประเทศไทย

ประกอบกับข้อมูลจากเรื่องร้องเรียนมายัง กสม.เมื่อเดือนมกราคม 2566 กรณีขอให้มีการพัฒนากระบวนการคัดกรองบุคคลไร้สัญชาติที่เกิดในประเทศไทยเพื่อมิให้ถูกจับกุมและกักตัวโดยละเมิดสิทธิมนุษยชน โดย กสม.พิจารณาเบื้องต้นแล้วเห็นว่า เป็นประเด็นเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกายของบุคคล จึงมีมติให้ศึกษาเพื่อจัดทำข้อเสนอแนะในการแก้ไขปรับปรุงระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการคัดกรองคนต่างด้าวฯ ให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชนเสนอต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

กสม.ในการประชุมด้านการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิมนุษยชน เมื่อวันที่ 22 พ.ค.2566 ได้พิจารณาผลการศึกษาและข้อเสนอแนะในการแก้ไขระเบียบว่าด้วยการคัดกรองคนต่างด้าวฯ ดังกล่าวแล้ว มีความเห็นใน 4 ประเด็น สรุปได้ดังนี้ (1) การกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการพิจารณาคัดกรองคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง เห็นว่า มีการออกประกาศของคณะกรรมการที่มีหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และพิจารณาคัดกรองคนต่างด้าวเพื่อให้สถานะเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการคัดกรองคนต่างด้าวฯ ลงวันที่ 14 มี.ค.2566

ซึ่งกำหนดว่า ผู้ได้รับการคุ้มครองต้องไม่เป็นคนต่างด้าวที่กระทรวงมหาดไทยมีมาตรการหรือกระบวนการดำเนินการรองรับเป็นการเฉพาะ และไม่เป็นแรงงานต่างด้าวสัญชาติเมียนมา ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ที่คณะรัฐมนตรีมีมติกำหนดมาตรการหรือกระบวนการดำเนินการรองรับเป็นการเฉพาะ หรือที่คณะรัฐมนตรีมีมติกำหนดเพิ่มเติม ส่งผลให้บุคคลเหล่านี้ถูกตัดสิทธิในขั้นตอนการยื่นคำร้องขอรับสิทธิเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง จึงอาจถูกส่งกลับไปประเทศต้นทางที่เสี่ยงต่อการได้รับอันตรายจากการถูกประหัตประหาร

อันเป็นการขัดต่อหลักการห้ามผลักดันกลับไปสู่อันตราย (non-refoulement) ตามกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยต้องผูกพัน และไม่สอดคล้องตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน และการปฏิบัติหรือการลงโทษอื่นที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (CAT) ข้อ 3 ที่ประเทศไทยเป็นภาคี

ประกอบมาตรา 13 แห่ง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 ที่บัญญัติห้ามมิให้หน่วยงานของรัฐขับไล่ ส่งกลับบุคคล เป็นผู้ร้ายข้ามแดนไปยังอีกรัฐหนึ่ง หากมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้น จะไปตกอยู่ในอันตรายที่จะถูกกระทำทรมาน หรือถูกกระทำให้สูญหาย ทั้งยังอาจขัดต่อหลักความเสมอภาคทั่วไปเนื่องจากบุคคลเหล่านี้อาจเป็นคนต่างด้าวที่ตกอยู่ในสถานการณ์อันควรเชื่อได้ว่าจะได้รับอันตรายจากการถูกประหัตประหารเช่นเดียวกับคนต่างด้าวรายอื่น

ดังนั้น กสม.จึงเห็นควรเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมประกาศคณะกรรมการพิจารณาคัดกรองผู้ได้รับการคุ้มครอง เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการพิจารณาคัดกรองคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง ลงวันที่ 14 มี.ค.2566 ข้อ 2 และข้อ 5 โดยไม่นำคุณสมบัติเกี่ยวกับการเป็นคนต่างด้าวที่กระทรวงมหาดไทยมีมาตรการหรือกระบวนการดำเนินการรองรับเป็นการเฉพาะ และการเป็นแรงงานต่างด้าวสัญชาติเมียนมา ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ที่คณะรัฐมนตรีมีมติกำหนดมาตรการหรือกระบวนการดำเนินการรองรับเป็นการเฉพาะ มาตัดสิทธิในการยื่นคำร้องขอรับสิทธิเป็นผู้ได้รับการคุ้มครองและคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง แต่จะต้องพิจารณาจากเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้นจะได้รับอันตรายจากการถูกประหัตประหารเป็นสำคัญ

(2) การกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์คำร้องขอรับสิทธิเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง ปรากฏว่า ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการคัดกรองคนต่างด้าวฯ ข้อ 17 กำหนดให้คนต่างด้าวยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณา โดยผลการพิจารณาอุทธรณ์ของคณะกรรมการหรือคณะอนุกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ให้เป็นที่สุด อย่างไรก็ตาม กสม. เห็นว่า คนต่างด้าวอาจมีข้อจำกัดในการยื่นอุทธรณ์ เช่น ข้อจำกัดด้านภาษา กฎหมาย หรือการจัดเตรียมเอกสารประกอบการอุทธรณ์

ทำให้ระยะเวลา 15 วัน อาจไม่เพียงพอต่อการเตรียมการอุทธรณ์ จึงมีข้อเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมข้อ 17 ของระเบียบดังกล่าว โดยกำหนดให้สามารถอุทธรณ์ผลการพิจารณาคำร้องขอรับสิทธิเป็นผู้ได้รับการคุ้มครองต่อคณะกรรมการภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณา โดยอาศัยเทียบเคียงกับระยะเวลาการอุทธรณ์คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครอง ตามมาตรา 73 แห่งพระ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

ประเด็นนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้มีข้อสังเกตในคำวินิจฉัยที่ 21/2564 ว่า การกำหนดระยะเวลาในการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองไว้เพียงสิบห้าวัน เป็นการให้น้ำหนักแก่หลักความมั่นคงแห่งนิติฐานะของคำสั่งทางปกครองมากกว่าหลักการคุ้มครองสิทธิของบุคคลที่ถูกกระทบจากคำสั่งทางปกครอง เป็นระยะเวลาที่สั้นเกินไป อาจทำให้ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายเสียสิทธิอุทธรณ์และส่งผลกระทบต่อการใช้สิทธิทางศาล จึงเห็นควรมีการแก้ไขปรับปรุงระยะเวลาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองเพื่ออำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนมากขึ้น และต่อมาคณะรัฐมนตรีได้มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับความเห็นดังกล่าวไปพิจารณาดำเนินการ

(3) กรณีคนต่างด้าวไม่ได้ยื่นคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครองต่อคณะกรรมการภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง ปรากฏว่า ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการคัดกรองคนต่างด้าวฯ ข้อ 18 กำหนดให้คนต่างด้าวที่มีสิทธิยื่นคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง ให้ยื่นคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครองต่อคณะกรรมการภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง หากไม่ได้ดำเนินการภายในระยะเวลาดังกล่าวให้ถือว่าคนต่างด้าวละทิ้งคำร้องขอ ซึ่งจะแตกต่างจากหลักเกณฑ์ตามระเบียบฯ ข้อ 24 กรณีคณะกรรมการมีมติว่าคนต่างด้าวไม่มีสิทธิยื่นคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง หรือมีมติไม่ให้สถานะเป็นผู้ได้รับการคุ้มครอง หรือมีมติเพิกถอนสถานะผู้อยู่ระหว่างคัดกรองสถานะหรือผู้ได้รับการคุ้มครอง คนต่างด้าวอาจยื่นคำขอต่อคณะกรรมการเพื่อให้พิจารณาสถานะเป็นผู้ได้รับการคุ้มครองได้ใหม่

กสม.จึงเห็นว่า ระเบียบฯ ข้อ 18 เป็นการตัดสิทธิของผู้รับคำสั่งในการได้รับการพิจารณาใหม่ และขัดต่อหลักความเสมอภาคเพราะคนต่างด้าวทั้งสองกรณีตามระเบียบฯ ข้อ 18 และข้อ 24 อาจถือได้ว่าไม่มีความแตกต่างในสาระสำคัญที่จะปฏิบัติให้แตกต่าง ดังนั้น จึงเห็นควรมีข้อเสนอแนะให้แก้ไขเพิ่มเติมข้อ 18 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการคัดกรองฯ โดยกำหนดให้มีข้อยกเว้นกรณีมีเหตุผลและความจำเป็นที่ไม่สามารถยื่นคำขอเป็นผู้ได้รับการคุ้มครองภายในระยะเวลาที่กำหนดได้ เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิที่จะได้รับการคุ้มครองจากการถูกผลักดันไปสู่การประหัตประหาร

(4) สัดส่วนองค์ประกอบของคณะกรรมการ เห็นว่า ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการคัดกรองคนต่างด้าวฯ ข้อ 5 กำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการพิจารณาคัดกรองผู้ได้รับการคุ้มครองอย่างไม่ได้สัดส่วน โดยระเบียบฯ กำหนดให้มีกรรมการโดยตำแหน่งเป็นข้าราชการประจำ จำนวน 11 คน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติแต่งตั้งจำนวนไม่เกิน 4 คน ซึ่งไม่ได้กำหนดองค์ประกอบผู้แทนจากภาควิชาการหรือภาคประชาสังคมไว้อย่างชัดเจน

ประเด็นนี้ กสม.จึงเห็นควรให้แก้ไขเพิ่มเติมข้อ 5 ของระเบียบดังกล่าว โดยเพิ่มจำนวนกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นนักวิชาการหรือผู้แทนจากองค์กรภาคประชาสังคมที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนหรือด้านอื่นที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการ ประเภทละ 3 คน รวมมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิเพิ่มขึ้นอีกจำนวน 6 คน เพื่อให้การพิจารณาคัดกรองคนต่างด้าวได้รับการพิจารณาจากผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ในเรื่องดังกล่าวอย่างรอบด้าน และให้มีสัดส่วนสมดุลกับกรรมการโดยตำแหน่ง เพื่อให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้ดุลพินิจในการพิจารณา อันจะเป็นประโยชน์ต่อการคุ้มครองสิทธิในชีวิตและร่างกายของบุคคลซึ่งเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่สำคัญซึ่งได้รับการรับรองตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ด้วย

- 006