แนะรื้อโครงสร้างการคลัง สศช.คาดปี’71หนี้สาธารณะพุ่ง70.05%

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เผยแพร่รายงานผลศึกษา “ภูมิทัศน์ความเสี่ยงการคลังไทยจากมุมมองพลวัตหนี้” ปี 2569 โดยประเมินความเสี่ยงด้านรายได้ รายจ่าย หนี้สาธารณะ และภาระผูกพันทางการคลัง ในช่วงปีงบประมาณ 2570-2575 โดยผลการศึกษาชี้ว่าเส้นทางหนี้สาธารณะไทยอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงของการขยายตัวทางเศรษฐกิจ รายจ่ายสวัสดิการ และนโยบายภาษี พร้อมทั้งเสนอให้ปรับสมดุลการคลังเชิงโครงสร้างเพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลัง เนื่องจากไทยเผชิญแรงกดดันจากฐานรายได้ที่จำกัด ภาระกึ่งการคลัง และการเข้าสู่สังคมสูงวัย

ทั้งนี้ สศช. ระบุผลการศึกษาว่า จากการพิจารณาฉากทัศน์ต่างๆ พบว่าความเสี่ยงทางการคลังของไทยเกิดจากการสะสมความเปราะบางและข้อจำกัดเชิงโครงสร้างตลอดช่วงทศวรรษที่ผ่านมา สะท้อนได้จากระดับรายได้ของรัฐบาลที่ลดลงต่อเนื่อง และตํ่ากว่าระดับรายจ่ายของรัฐบาลเฉลี่ยประมาณ 4% ต่อ GDP ส่งผลให้ต้องดำเนินนโยบายงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องตลอดช่วง 10 ปีงบประมาณที่ผ่านมา ทำให้หนี้สาธารณะสะสมเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ในขณะที่โครงสร้างการใช้จ่ายของรัฐบาลยังสะสมความเปราะบาง ทั้งจากมิติของความยืดหยุ่น ความสามารถในการปรับลดงบประมาณลง เพื่อนำไปใช้จ่ายในรายการที่มีความจำเป็นและมีความคุ้มค่า และคุณภาพของการติดตามการใช้จ่ายงบประมาณ โดยเฉพาะงบประมาณรายจ่ายลงทุนภายใต้เงื่อนไขที่หนี้สาธารณะและภาระผูกพันสะสมเพิ่มขึ้น และส่งผลให้ภาระหนี้ที่รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อรองรับภาระในอดีตเพิ่มขึ้น ความเปราะบางดังกล่าวเพิ่มแรงกดดันต่อฐานะการคลัง และพื้นที่ทางการคลังสำหรับการลงทุนและการดำเนินนโยบายใหม่

โดย สศช. มีข้อค้นพบสำคัญ ดังนี้ 1.ความเสี่ยงด้านรายได้ของรัฐบาล สัดส่วนรายได้สุทธิของรัฐบาลต่อ GDP ลดลงจากเฉลี่ย 16.5% ในช่วงปีงบประมาณ 2554-2559 มาอยู่ที่เฉลี่ย 15% ในช่วงปีงบประมาณ 2566-2568 สะท้อนข้อจำกัดในการจัดหารายได้เมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจ ท่ามกลางความต้องการใช้จ่ายของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยมาจากข้อจำกัดของฐานภาษีและโครงสร้างภาษีที่ยังพึ่งพาภาษีทางอ้อมในสัดส่วนที่สูง ขณะที่ภาษีฐานทรัพย์สินยังมีบทบาทค่อนข้างตํ่า รวมทั้งโครงสร้างภาษีมูลค่าเพิ่มยังมีข้อจำกัดด้านเกณฑ์การจดทะเบียนและอัตราภาษี

2.ความเสี่ยงจากโครงสร้างรายจ่ายของรัฐบาล ภาระรายจ่ายที่จำเป็นต้องได้รับการจัดสรรเพิ่มขึ้นจาก 71.7% ของวงเงินงบประมาณในปีงบประมาณ 2559 เป็น 76.2% ของวงเงินงบประมาณในปีงบประมาณ 2569 โดยเฉพาะรายจ่ายบุคลากร บำเหน็จบำนาญ สุขภาพ และสวัสดิการที่มีแนวโน้มปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และยากต่อการปรับลดลงในระยะเวลาอันสั้น เนื่องจากเป็นรายจ่ายที่เกิดขึ้นตามสิทธิและภาระผูกพันตามกฎหมายหรือระเบียบที่พึงได้รับ

ในขณะเดียวกันการเข้าสู่สังคมสูงวัย เพิ่มแรงกดดันต่อรายจ่ายในระยะยาว และอาจกระทบต่อพื้นที่สำหรับรายจ่ายลงทุน และมาตรการรองรับความผันผวนทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้การเบิกจ่ายรายจ่ายลงทุนลงสู่ระบบเศรษฐกิจจริงน้อยกว่า 20% ของกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เนื่องจากการโอนเปลี่ยนแปลงรายจ่ายลงทุนไปเป็นรายจ่ายประจำ  

3.ความเสี่ยงด้านหนี้สาธารณะ การดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลอย่างต่อเนื่องและการกู้เงิน เพื่อรองรับวิกฤต ประกอบกับการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจที่ล่าช้า ส่งผลให้หนี้สาธารณะและภาระงบประมาณสำหรับการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเพิ่มขึ้น ทำให้งบประมาณส่วนหนึ่งต้องนำไปใช้รองรับภาระหนี้เดิม และจำกัดความสามารถในการก่อหนี้เพิ่มเติมเพื่อการลงทุนและการรับมือกับเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด

อย่างไรก็ตามระดับหนี้สาธารณะที่สูงเพียงอย่างเดียว ยังไม่สามารถใช้เป็นข้อสรุปได้ว่าฐานะการคลังขาดความยั่งยืน แต่ต้องพิจารณาความสามารถในการจัดหารายได้ การปรับสมดุลทางการคลัง ภาระชำระหนี้ ต้นทุนการกู้ยืม และการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เพื่อประเมินทั้งความสามารถในการชำระหนี้และพื้นที่ทางการคลังรองรับความเสี่ยงในอนาคต

4.ความเสี่ยงจากภาระผูกพันทางการคลังนอกงบประมาณ จากการดำเนินมาตรการกึ่งการคลัง ตามมาตรา 28 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 การประเมินฐานะทางการคลังโดยพิจารณาเฉพาะหนี้สาธารณะและดุลการคลัง อาจไม่สะท้อนภาระที่แท้จริงของรัฐบาล เนื่องจากยังมีภาระผูกพันทางการคลัง ทั้งภาระผูกพันโดยตรง รวมถึงภาระผูกพันที่อาจเกิดขึ้น อาทิ ภาระจากการค้ำประกันหนี้และภัยพิบัติ ซึ่งเป็นภาระที่อาจส่งผ่านเป็นรายจ่ายงบประมาณในอนาคต

ทั้งนี้ สศช. ประเมินว่าพลวัตและปัจจัยขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงของหนี้สาธารณะในระยะปานกลาง ในกรณีฐาน ซึ่งใช้สมมติฐานทางเศรษฐกิจและโครงสร้างการคลังเป็นไปตามแผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2570-2573) สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นจาก 67.97% ในปีงบประมาณ 2569 เป็น 69.34% ในปีงบประมาณ 2570 และสูงสุดที่ 70.05% ในปีงบประมาณ 2571 ก่อนปรับลดลงเป็น 65.74% ในปีงบประมาณ 2575 โดยดุลการคลังเบื้องต้นเป็นปัจจัยที่ส่งผลให้หนี้สาธารณะสะสมเพิ่มขึ้น