๑. ความเป็นมาและสภาพปัญหา

๑.๑ ความเป็นมา

ธุรกิจการท่องเที่ยวเป็นอุตสาหกรรมสาขาการให้บริการที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะธุรกิจการท่องเที่ยวประเภทการประกอบกิจการให้เช่าที่พัก เนื่องด้วยในปัจจุบันการเดินทางติดต่อสื่อสารกันมีความสะดวกรวดเร็วขึ้น ผู้คนทั้งในและต่างประเทศต่างเดินทางมายังประเทศไทยเพื่อท่องเที่ยว ติดต่อค้าขาย หรือดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ กันมากขึ้น สถานที่พำนักพักพิงในช่วงเวลาดังกล่าวจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ การประกอบกิจการให้เช่าที่พักจึงเป็นธุรกิจที่ก่อให้เกิดรายได้เข้าประเทศเป็นจำนวนมาก

นอกจากนี้ สถานการณ์ด้านเศรษฐกิจ สังคม ขนบธรรมเนียม ประเพณีวัฒนธรรมสิ่งแวดล้อม ความต้องการของผู้บริโภค และระบบเทคโนโลยีและการสื่อสาร ที่มีการเติบโตอย่างรวดเร็วยังเป็นปัจจัยสำคัญที่มีผลต่อการดำเนินการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พัก จึงทำให้ผู้ประกอบการและภาครัฐต้องปรับเปลี่ยนการดำเนินธุรกิจและการทำงานให้สอดรับกับยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไป

การประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวันในปัจจุบันมีมากมายหลายประเภท ซึ่งสามารถแบ่งรูปแบบของการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักได้เป็น ๒ ประเภท คือ

๑.๑.๑ การประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวันตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม ซึ่งในปีพ.ศ. ๒๕๕๙ มีจำนวนโรงแรมในประเทศไทย ทั้งหมด ๙,๘๖๕ แห่ง" แต่ในปี พ.ศ. ๒๕๖๑ กลับพบว่ามีจำนวนโรงแรมถึง ๑๔,๑๑๐ แห่ง โดยอยู่ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร จำนวน ๘๑๒ แห่ง และพื้นที่ต่างจังหวัด จำนวน ๑๓ๅ,๒๙๘ แห่ง" จึงเห็นได้ว่าภายในระยะเวลา ๒ ปี มีจำนวนโรงแรมเพิ่มขึ้นประมาณ ๔,๒๐๐ แห่ง อันแสดงให้เห็นถึงอัตราการขยายตัวของการประกอบกิจการให้เช่าที่พักสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว

๑.๑.๒ การประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวันที่ไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม ซึ่งมีจำนวนประมาณ ๙,๐๐๐ แห่ง" แบ่งได้เป็น ๓ กรณี คือ

(๑) การประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวันที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม แต่

ผู้ประกอบการต้องการดำเนินการเข้าสู่ระบบให้ถูกต้องตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม เช่น โฮสเทล (Hostel) เกสต์เฮาส์ (Guest House) รีสอร์ท (Resort) โฮมสเตย์ (Homestay) แคปซูล/แอร์พอร์ต โฮเทล (Capsule/Arport Hotel) วิลล่า (แล) และที่พักลักษณะอื่น เช่น แพที่พัก สถานที่พักแบบกางเต็นท์ แบบรถยนต์นอน หรือนำตู้รถไฟหรือเครื่องบินที่ปลดประจำการมาทำที่พัก เป็นต้น

(๒) การประกอบกิจการให้เช่าที่พักโดยใช้อาคารผิดประเภทหรือผิดวัตถุประสงค์แห่งการเกิดขึ้นของอาคารและสถานที่ อันเป็นการประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวัน โดยมีเจตนาหลีกเลี่ยงกฎหมาย เช่น อาคารชุดฯ เซอร์วิสอพาร์ทเมนต์ (Service Apartment)หรือ คอร์ต (Court) อพาร์ทเมนต์(Apartment) แมนชั่น (Mansion) แฟลต (Fat) หอพัก* (Dormnitory) บ้านจัดสรร และที่พักลักษณะอื่นที่ให้เช่าหรือบริการ เช่น ที่พักให้เช่าสำหรับญาติผู้ป่วยในโรงพยาบาล เป็นต้น

(๓) การประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันโดย โดยส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ หรือเพื่อการกุศล หรือการศึกษา เป็นผู้ดำเนินการ กรณีดังกล่าวนี้ต้องแบ่งเป็น ๒ ลักษณะ คือ ลักษณะที่ใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เช่ารายวันเพื่อหาแสวงหากำไร กับลักษณะใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เช่ารายวัน อันมิได้กระทำเพื่อเป็นการแสวงหากำไร เช่น สถาบันการศึกษาก่อตั้งที่พักโดยให้เช่ารายวันเพื่อการเรียนการสอน

อย่างไรก็ตาม เมื่อการสื่อสารระหว่างบุคคลมีความรวดเร็วมากยิ่งขึ้น ปัจจุบันจึงมีการนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาประยุกต์ใช้ในการประกอบธุรกิจการให้เช่าที่พัก โดยได้พัฒนารูปแบบที่แปลกใหม่แตกต่างไปจากแต่เดิม และมีการโฆษณาเชิญชวนผ่านสื่อโชเชียลเน็ตเวิร์ค ทำให้มีผู้สนใจติดต่อทำธุรกรรมผ่านซ่องทางดังกล่าวมากขึ้น เช่น เว็บไซต์ Aronb  Couchsufer เป็นต้น อันเป็นเว็บไซต์เกี่ยวกับการท่องเที่ยว โดยแบ่งปีนรายได้กันระหว่างเจ้าของห้องพักกับเจ้าของเว็บไซต์ ผู้โฆษณา

กรณีการประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบอื่นๆ เช่น กรณีการประกอบธุรกิจจัดสรร

วันหยุดพักผ่อนแบบไทม์แชร์ (Tmeshare Business) Vacation Club เป็นต้น

๑.๒ สภาพปัญหาการประกอบธุรกิจให้เชำที่พักแบบรายวัน ที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วย

โรงแรม และกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง

เนื่องด้วยการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวันในปัจจุบันมีมากมายหลายรูปแบบ เมื่อใช้เกณฑ์เจตนาของผู้ประกอบการในการพิจารณา สามารถแยกพิจารณาปัญหาได้เป็นกรณีดังต่อไปนี้

๑.๒.๑ ปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวันที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม แต่ผู้ประกอบการต้องการดำเนินการเข้าสู่ระบบให้ถูกต้องตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม

ปัจจุบันแหล่งที่พักนั้นมีหลายแห่งต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ แต่อย่างไรก็ตามเนื่องด้วยสภาพการณ์ประกอบกิจการโรงแรมได้เปลี่ยนแปลงไป เพื่อให้ประชาชนซึ่งประกอบกิจการขนาดเล็กสามารถนำที่พักของตนที่มีอยู่ในแหล่งชุมชนมาให้นักท่องเที่ยวเช่าพักในลักษณะเป็นการหารายได้เสริม กระทรวงมหาดไทย จึงได้ออกกฎกระทรวงเพื่อยกเว้นให้การประกอบธุรกิจลักษณะดังกล่าวไม่อยู่ในความหมายของโรงแรม ปรากฏตามกฎกระทรวงกำหนดประเภทและหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๑ ออกตามพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ อย่างไรก็ตาม หากเป็นสถานที่พักซึ่งมีจำนวนห้องพักเกิน ๔ ห้อง หรือมีจำนวนผู้พักรวมแล้วเกิน ๒๐ คน จะไม่ได้รับการยกเว้นตามข้อ ๑ กฎกระทรวงกำหนดประเภทและหลักเกณฑ์

การประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๑ ออกตามพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๔ (๓) ซึ่ง

มาตรา ๔ ได้บัญญัติความหมายของโรงแรมไว้ว่า

"โรงแรม หมายความว่า สถานที่พักที่จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในทางธุรกิจ เพื่อให้บริการที่พักชั่วคราวสำหรับคนเดินทางหรือบุคคลอื่นใดโดยมีค่าตอบแทน ทั้งนี้ ไม่รวมถึง

(๑) สถานที่พักที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้บริการที่พักชั่วคราวซึ่งดำเนินการโดยส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ หรือเพื่อการกุศล หรือการศึกษา ทั้งนี้ โดยมิใช่เป็นการหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปั้นกัน

(๒) สถานที่พักที่จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้บริการที่พักอาศัยโดยคิดค่าบริการเป็นรายเดือนขึ้นไปเท่านั้น

(๓) สถานที่พักอื่นใดตามที่กำหนดในกฎกระทรวง"

กฎกระทรวงกำหนดประเภทและหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๑

ข้อ ๑ ให้สถานที่พักที่มีจำนวนห้องพักในอาคารเดียวกันหรือหลายอาคารรวมกันไม่เกินสี่ห้องและมีจำนวนผู้พักรวมกันทั้งหมดไม่เกินยี่สิบคน ซึ่งจัดตั้งขึ้นเพื่อให้บริการที่พักชั่วคราวสำหรับคนเดินทางหรือบุคคลอื่นใดโดยมีค่าตอบแทน อันมีลักษณะเป็นการประกอบกิจการเพื่อหารายได้เสริมและได้แจ้งให้นายทะเบียนทราบตามแบบที่รัฐมนตรีกำหนด ไม่เป็นโรงแรมตาม (๓) ของบทนิยามคำว่า"โรงแรม" ในมาตรา ๔

หากประชาชนต้องการเปลี่ยนการใช้อาคารที่มีอยู่เดิมมาประกอบกิจการโรงแรมตามกฎกระทรวงกำหนดลักษณะอาคารประเภทอื่นที่ใช้ประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๙ และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๑ ซึ่งออกตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยกฎกระทรวงดังกล่าวได้กำหนดลักษณะและมาตรฐานของอาคารสิ่งปลูกสร้างที่จะขอเปลี่ยนการใช้ประโยชน์โดยนำไปประกอบกิจการโรงแรมไว้ เช่น ความในข้อ ๕ ซึ่งมีหลักว่า

"อาคารที่จะดัดแปลงหรืออาคารที่จะเปลี่ยนการใช้มาประกอบธุรกิจโรงแรมตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม ให้มีที่ว่างของอาคารไม่น้อยกว่า ๑๐ ใน ๑๐๐ ส่วนของพื้นที่ชั้นใดชั้นหนึ่งที่มากที่สุดของอาคารและต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้

(๑) อาคารไม่เกินสองชั้นที่มีจำนวนห้องพักในอาคารหลังเดียวกันไม่เกิน ๑๐ ห้อง

    (ก) ช่องทางเดินในอาคารกว้างไม่น้อยกว่า ๑ เมตร

(ข) บันไดกว้างไม่น้อยกว่า ๐.๙๐ เมตร และต้องมีระยะห่างตามแนวทางเดินไม่เกิน ๔๐ เมตร จากจุดที่ไกลสุดบนพื้นชั้นนั้น

    (ค) หน่วยน้ำหนักบรรทุกจรสำหรับส่วนต่าง ๆ ของอาคารให้คำนวณโดยเฉลี่ยไม่ต่ำกว่า ๑๕๐ กิโลกรัมต่อตารางเมตร

………………ฯลฯ.........................ฯลฯ...................................”

เมื่อประชาชนประสงค์ที่จะนำอาคารบ้านเรือนของตนมาประกอบกิจการให้เช่าที่พักโรงแรม ต้องดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร และกฎกระทรวงกำหนดลักษณะอาคารประเภทอื่นที่ใช้ประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๙ และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๑ แต่เนื่องจากอาคารบ้านเรือนที่มีอยู่เดิมนั้น ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารหรือไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในกฎกระทรวงกำหนดลักษณะอาคารประเภทอื่นที่ใช้ประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๙ จึงไม่อาจนำอาคารบ้านเรือนดังกล่าวมาประกอบกิจการโรงแรมได้ โดยจำนวนสถานประกอบกิจการให้ที่พักซึ่งไม่สามารถเปลี่ยนการใช้อาคารตามกฎกระทรวงฯ ฉบับดังกล่าวมีจำนวนถึง ๕๑๖ แห่ง

หากอาคารบ้านเรือนของประชาชนผู้ประสงค์จะประกอบกิจการโรงแรมตั้งอยู่ในพื้นที่ที่ไม่สามารถประกอบกิจการโรงแรมได้ ตามกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง หรือตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อม แม้จะอยู่ในแหล่งชุมชนที่ภาครัฐสนับสนุนให้มีการท่องเที่ยวเซิงอนุรักษ์และกระจายรายได้สู่ท้องถิ่น ประชาชนกลุ่มนี้ก็ไม่สามารถนำอาคารบ้านเรือนที่มีอยู่ในแหล่งชุมชนที่มีห้องพักเกิน ๔ ห้อง หรือมีผู้พักรวมกันเกิน ๒๐ คน มาประกอบกิจการให้เขาพักได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย จึงเป็นประเด็นปัญหาที่ทางคณะอนุกรรมาธิการได้ทำการพิจารณาศึกษา

๑.๒.๒ ปัญหาการให้เช่าที่พักแบบรายวัน โดยขัดกับวัตถุประสงค์ของการใช้อาคารและสถานที่นั้น อันเป็นการประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวัน โดยมีเจตนาหลีกเสี่ยงกฎหมาย

(๑) อาคารชุด ซึ่งเจ้าของได้นำห้องพักของตนที่มีอยู่ในอาคารชุดไปให้บุคคลเช่าพักรายวัน หรือนำข้อมูลห้องพักดังกล่าวไปโฆษณาในเว็บไซต์ที่เป็นแหล่งรวมข้อมูลเกี่ยวกับห้องพักและเสนอให้ผู้สนใจเช่าพักรายวันผ่านระบบอินเตอร์เน็ต และแบ่งปันรายได้กันระหว่างเจ้าของห้องกับเจ้าของเว็บไซต์ เช่น Airbnb โดยอาคารตังกล่าวไม่เข้าลักษณะของการประกอบกิจการโรงแรมได้ อีกทั้งผู้ที่จะดำเนินการประกอบกิจการโรงแรมต้องได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน ตามมาตรา ๑๕พระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ มิเช่นนั้นย่อมเป็นการกระทำอันผิดกฎหมาย หากปล่อยให้เจ้าของกรรมสิทธิ์ สามารถดำเนินการดังกล่าวได้ ย่อมเป็นการหลีกเลี่ยงกฎหมายว่าด้วยอาคารชุด กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยผังเมือง กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม หรือกฎหมายภาษีแม้เจ้าของกรรมสิทธิ์จะกล่าวอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในห้องพักดังกล่าวตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓ท๓๖ โดยสามารถจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินของตนได้ อย่างไรก็ตามเจ้าของกรรมสิทธิ์ในห้องดังกล่าวต้องคำนึงถึงความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกับผู้อื่นในบริเวณส่วนกลางทางเดิน หรือแม้กระทั่งที่จอดรถ ซึ่งใช้ร่วมกัน อีกทั้งความปลอดภัยของผู้อื่นที่พักอาศัยในอาคารเดียวกันนั้นด้วย เพราะหากเจ้าของกรรมสิทธิ์ได้ให้ผู้อื่นเช่ารายวันย่อมก่อให้เกิดความไม่ปลอดภัยแก่เจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมอื่น อีกทั้งสร้างความเดือดร้อนรำคาญได้

ส่วนกรณีของเจ้าของห้องพักอาคารชุดซึ่งให้คนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวเข้าพักอาศัย กฎหมายกำหนดให้เจ้าของดังกล่าวจะต้องแจ้งต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ ที่ทำการตรวจคนเข้าเมืองซึ่งตั้งอยู่ในท้องที่ที่อาคารชุดซึ่งเป็นเคหสถานนั้นตั้งอยู่ภายใน ๒๔ ชั่วโมงนับแต่คนต่างด้าวเข้าพักอาศัย ถ้าท้องที่ดังกล่าวไม่มีที่ทำการตรวจคนเข้าเมืองตั้งอยู่ให้แจ้งต่อเจ้าพนักงานตำรวจ ณ สถานีตำรวจท้องที่นั้น ตามมาตรา ๓๘ พระราชบัญญัติคนเข้าเมืองพ.ศ. ๒๕๒๒ โดยการแจ้งนั้นให้เป็นไปตามระเบียบที่อธิบดีกรมตำรวจ๓๓ กำหนด โดยกรณีดังกล่าวแม้เจ้าของห้องพักในอาคารจะได้ดำเนินการแจ้งต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ ที่ทำการตรวจคนเข้าเมืองซึ่งตั้งอยู่ในท้องที่ที่อาคารชุดหรือแจ้งต่อเจ้าพนักงานตำรวจ ณ สถานีตำรวจท้องที่นั้นตามที่กฎหมายกำหนดแล้วแต่กรณี ก็ไม่ทำให้การดำเนินการให้เขาห้องพักแบบรายวันในอาคารชุดนั้นชอบตัวบทกฏหมายเพราะขัดต่อพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๑๕ ซึ่งห้ามมิให้ผู้ใดประกอบกิจการโรงแรมเว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน โดยการขอรับใบอนุญาตและการออกใบอนุญาต ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด แต่การดังกล่าวก็มิอาจขออนุญาตการประกอบกิจการโรงแรมได้ เนื่องจากไม่เข้าลักษณะตามที่กฎหมายกำหนด

(๒) เซอร์วิสอพารทมนต์ (Service Apartment), คอร์ต (Court), อพาร์ตเมนต์(Apartment), แมนชั่น (Mansion), แฟลต (Flat) ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการให้ผู้เช่ารายเดือนพักอาศัย ซึ่งอาคารดังกล่าวไม่เข้าลักษณะของการประกอบกิจการโรงแรมได้ อันเป็นการกระทำโดยผิดกฎหมาย หากปล่อยให้เจ้าของกรรมสิทธิ์สามารถดำเนินการได้ การกระทำดังกล่าวย่อมเป็นการหลีกเลี่ยงกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยผังเมือง กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม หรือกฎหมายภาษี แม้เจ้าของกรรมสิทธิ์จะกล่าวอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในอาคารดังกล่าวตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ โดยสามารถจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินของตนได้ แต่กรณีดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความไม่ปลอดภัยในการใช้ทรัพย์แก่ผู้เช่า ซึ่งผู้ให้เช่าอันเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ย่อมต้องคำนึงถึงความปลอดภัยของผู้เช่าซึ่งเป็นผู้ครอบครองห้องพักที่เช่า และต้องไม่กระทำการใดอันเป็นการสร้างความเดือดร้อนแก่ผู้เช่าอีกด้วย

(๓) หอพัก (Dormitory) สถานที่ที่รับผู้พักซึ่งอยู่ระหว่างการศึกษาในสถานศึกษาในระดับไม่สูงกว่าปริญญาตรีและมีอายุไม่เกินยี่สิบห้าปี โดยมีการเรียกเก็บค่าเช่า โดยระยะเวลาในการเช่าเข้าพักต้องไม่น้อยกว่าหนึ่งภาคการศึกษาหรือตามระยะเวลาที่คณะกรรมการส่งเสริมกิจการหอพักกำหนด ตามมาตรา ๙ (๓) พระราชบัญญัติหอพัก พ.ศ. ๒๕๕๘ ซึ่งขณะนี้คณะกรรมการส่งเสริมกิจการหอพักยังไม่มีประกาศกำหนดในเรื่องดังกล่าว เช่นนี้จึงเห็นได้ว่ามิใช่การให้เช่าแบบรายวัน แต่อย่างไรก็ตามพบว่า เมื่อจำนวนห้องพักเหลือ ผู้ประกอบกิจการหอพักจึงนำห้องพักดังกล่าวออกให้เช่าแบบรายวัน ซึ่งเป็นการกระทำอันผิดกฎหมาย แม้เจ้าของซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการหอพักกล่าวอ้างว่าตนเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์อาคาร ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ โดยสามารถจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินของตนได้ แต่การดำเนินการดังกล่าวขัดกับวัตถุประสงค์ในการขอใบอนุญาตประกอบกิจการหอพัก อีกทั้งอาจก่อให้เกิดความไม่ปลอดภัยแก่ผู้เข้าพักซึ่งอยู่ระหว่างการศึกษาในสถานศึกษาในระดับไม่สูงกว่าปริญญาตรีและมีอายุไม่เกินยี่สิบห้าปี

(๔) ที่พักลักษณะอื่นที่ให้เช่าหรือบริการ เช่น ที่พักให้เขาสำหรับญาติผู้ป่วยในสถานพยาบาล เป็นต้น กรณีตัวอย่างนี้ ปัจจุบันสถานพยาบาลซึ่งเป็นที่พักรักษาหรือฟื้นฟูสมรรถภาพของผู้ป่วย แต่ญาติของผู้ป่วยกลับไม่มีที่พักแรมค้างคืน ดังนั้น สถานพยาบาลจึงจัดบริการให้เช่าห้องพักแบบรายวัน เพื่อรองรับญาติของผู้ป่วยดังกล่าวให้ได้รับความสะดวกมากยิ่งขึ้น จึงเกิดเป็นปัญหาว่ากรณีเช่นนี้สถานพยาบาลสามารถดำเนินกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันได้หรือไม่อย่างไร หากสามารถดำเนินการได้ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือกฎหมายไดให้อำนาจในการดำเนินการ แต่หากไม่สามารถดำเนินการได้ เช่นนี้จะเป็นการสอดคล้องกับบริบทสังคมในปัจจุบันหรือไม่

๑.๒.๑.ปัญหาการให้เช่าที่พักรายวัน โดยส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ หรือเพื่อการกุศล หรือการศึกษา เป็นผู้ดำเนินการ กรณีดังกล่าวนี้ต้องแบ่งเป็น ๒ ลักษณะ คือ ลักษณะที่ใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เช่ารายวันเพื่อหาแสวงหากำไร กับลักษณะใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เช่ารายวัน อันมิได้กระทำเพื่อเป็นการแสวงหากำไร

(๑) ลักษณะการใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เช่ารายวันเพื่อหาแสวงหากำไรลักษณะดังกล่าวนี้หน่วยงานราชการหรือสถาบันการศึกษาต้องดำเนินการตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดเหมือนดังเช่นการประกอบกิจการโรงแรม

(๒) ลักษณะการใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เข่ารายวัน อันมิได้กระทำเพื่อเป็นการแสวงหากำไร เช่น สถาบันการศึกษาก่อตั้งเป็นที่พักเพื่อการเรียนการสอน ลักษณะดังกล่าวนี้จึงเกิดเป็นปัญหาว่าจะต้องดำเนินการตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดเหมือนดังเช่นการประกอบกิจการโรงแรมหรือไม่

๒. วัตถุประสงค์ในการศึกษา

การพิจารณาศึกษาในเรื่องการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวันมีวัตถุประสงค์ ดังนี้

๒.๑ เพื่อพิจารณาศึกษาถึงปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันในปัจจุบัน ที่มีมากมายหลายรูปแบบตามสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงของสังคม

๒.๒ เพื่อศึกษาถึงผลกระทบที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันที่ต่างไปจากเดิม

๒.๓ เพื่อกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักแบบรายวันให้เหมาะสมกับสภาพการณ์ที่มีการเปลี่ยนแปลง ทั้งนี้ประขาชนและประเทศชาติต้องได้รับประโยชน์สูงสุด

๓. ขอบเขตการศึกษา

๓.๑ คณะอนุกรรมาธิการได้ดำเนินการศึกษาเฉพาะการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวัน ที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม โดยใช้เกณฑ์เจตนาของผู้ประกอบการในการพิจารณา ซึ่งประกอบด้วย ๓ กรณี คือ

๓.๑.๑ กรณีปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวันที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วย

โรงแรม แต่ต้องการคุ้มครองให้ถูกต้องตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม

๓.๑.๒ กรณีปัญหาการให้เช่าที่พักรายวันไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการใช้อาคารและ

สถานที่นั้นๆ

๓.๑.๓ ศึกษากรณีปัญหาการให้เช่าที่พักรายวัน โดยส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน

หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ หรือเพื่อการกุศล หรือการศึกษา เป็นผู้ดำเนินการ

๓.๒ คณะอนุกรรมาธิการได้ดำเนินการศึกษาผลกระทบของการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวัน ที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรมใน ๖ ด้าน คือ ด้านความมั่นคงของประเทศ ด้านความปลอดภัยในการใช้อาคาร ด้านสังคมและวัฒนธรรม ตันสิ่งแวดล้อม ด้านเศรษฐกิจ และด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

๔. แนวคิด กฎหมายและหน่วยงานหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พัก

๔.๑ แพวคิดการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักในปัจจุบันและแนวโน้มในอนาคตเปลี่ยนแปลงไป เกิดจากผลกระทบที่เกิดขึ้นหลายด้าน อาทิ

๔.๑.๑ ด้านความมั่นคงของประเทศ การประกอบกิจการให้เช่าที่พักที่มีการเปลี่ยนแปลงไป

ก่อให้เกิดผลกระทบด้านความมั่งคงภายในประเทศ กล่าวคือ การจัดระบบฐานข้อมูลของบุคคล ระบบ

การลงทะเบียนเข้าพักเพื่อเป็นการยืนยันตัวตน เป็นมาตรการที่ช่วยในการสอดส่องดูแลและป้องกัน

บุคคลซึ่งกระทำความผิดซ่อนตัวหรือหลบหนีการจับกุม อันเป็นสาเหตุให้ประเทศไทยเป็นแหล่งหลบซ่อน

ของผู้กระทำความผิด รวมทั้งเป็นการควบคุมความหนาแน่นของประชากรที่ให้อยู่ในระดับที่ไม่แออัด

เพื่อคุณภาพชีวิตของผู้คนในชุมชนนั้นๆ

แนวคิดนี้สอดคล้องกับข้อเสนอแนะคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งเสนอว่า

การปฏิรูปเรื่องการใช้เช่าที่พักจะช่วยเสริมสร้างความมั่นคงของประเทศ ช่วยป้องกันผู้ก่อการร้ายหรือ

ผู้หลบหนีเข้าเมือง เนื่องจากที่พักแรมทุกประเภทอยู่ในระบบที่สอดส่องดูแลและตรวจสอบข้อมูลการเข้า

พักแรมได้๑๒

๔.๑.๒ ความปลอดภัยในการใช้อาคาร โดยต้องคำนึงถึงความปลอดภัยต่อชีวิตและทรัพย์สินจากการใช้อาคารที่พัก อีกทั้งต้องคำนึงถึงสุขอนามัยของผู้ประกอบการ พนักงาน และผู้เข้าพัก

๔.๑.๓ ด้านสังคมและวัฒนธรรม โดยคำนึงถึงความหนาแน่นของประชากรในชุมชนจากการเพิ่มจำนวนแหล่งที่พักเข้าไปในพื้นที่ดังกล่าว อีกทั้งการก่อให้เกิดการแลกเปลี่ยน เรียนรู้ขนบธรรมเนียมประเพณี หรือวัฒนธรรมในท้องถิ่นระหว่างชุมชนกับผู้เดินทางเข้าพักในแหล่งชุมชนนั้น

๔.๑.๔ ด้านสิ่งแวดล้อม โดยคำนึงถึงผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม หากมีการก่อตั้งที่พักขึ้นในพื้นที่ดังกล่าว ซึ่งก่อให้เกิดมลภาวะด้านต่างๆ ทั้งทางดิน ทางน้ำ ทางอากาศ ทางเสียง อีกทั้งขยะและสิ่งปฏิกูลที่เกิดจากสถานที่พัก หรือผู้เข้าพักในบริเวณดังกล่าว ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบต่อผู้ประกอบการ พนักงาน ผู้เข้าพัก รวมทั้งบุคคลที่อยู่อาศัยในบริเวณพื้นที่ใกล้เคียงนั้นด้วย

๔.๑.๕ ด้านเศรษฐกิจ โดยพิจารณาเป็น ๓ กรณี คือ ผลต่อภาครัฐ ภาคธุรกิจ และภาคครัวเรือน โดยคำนึงถึงการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศ การจัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียมต่าง ๆการกระจายรายได้สู่ชุมชน เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เป็นต้น

 ๔.๑.๖ ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี โดยปัจจุบันมีการนำระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ

เข้ามาใช้ในการประกอบกิจการที่เช่าที่พัก จึงทำให้ทิศทางหรือแนวโน้มในการประกอบกิจการให้เช่าที่พักนั้นเปลี่ยนแปลงไป

เมื่อพิจารณาถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจาการประกอบประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักดังกล่าวคณะอนุกรรมาธิการจึงได้ดำเนินการศึกษาพิจารณา เพื่อนำไปสู่แนวทางในการแก้ไขปัญหาที่มีมาแต่เดิมและอาจเกิดขึ้นได้ในอนาคตให้สอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐในปัจจุบัน เรื่องยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ปี ยุทธศาสตร์ด้านที่สอง ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขันซึ่งต้องการให้ประเทศพัฒนาเข้าสู่ความเป็นสากลและเจริญทัดเทียมอารยประเทศ เนื่องด้วยการประกอบกิจการให้เช่าที่พักเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศตามแผนมุยุทธศาสตร์แห่งชาติ ด้านยกระดับศักยภาพในหลากหลายมิติเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง โดยธุรกิจการให้เช่าที่พักนี้เป็นการส่งเสริมให้ผู้ประกอบการทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นขนาดเล็ก ขนาดกลาง หรือขนาดใหญ่ซึ่งอาศัยอยู่ในชุมชนต่าง ๆ สามารถประกอบธุรกิจได้ อันเป็นการช่วยส่งเสริมการท่องเที่ยวของประเทศและเป็นการกระจายรายได้สู่ชุมชน ทำให้เศรษฐกิจของประเทศเติบโตมากยิ่งขึ้น อีกทั้งเป็นการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด รวมถึงประชาชนในทุกภาคส่วนได้มีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ ซึ่งตรงตามวัตถุประสงค์ของแผนยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี

๔.๒ กฎหมายและหน่วยงานหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พัก

     คณะอนุกรรมาธิการได้พิจารณาศึกษาข้อกฎหมายและหน่วยงานหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับปัญหาดังกล่าว ได้ดังนี้

๔.๒.๑ ด้านความมั่นคงของประเทศ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ

(๑) พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒, ระเบียบกรมตำรวจว่าด้วยการแจ้งของเจ้าบ้าน เจ้าของหรือผู้ครอบครองเคหสถาน หรือผู้จัดการโรงแรมซึ่งรับคนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวเข้าพักอาศัย ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้อง คือ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ

(๒) พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้อง คือ กรมการปกครอง สังกัดกระทรวงมหาดไทย

เนื่องด้วยประเทศไทยเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่สำคัญ มีการประกอบกิจการให้เช่าที่พักมากมายหลายแห่ง หากไม่ดำเนินการควบคุมและตรวจสอบ อาจส่งผลให้มีอาชญากรทั้งภายในประเทศและอาชญากรข้ามชาติอาจเข้ามาก่ออาชญากรรม กระทำผิดกฎหมายหรือใช้สถานที่พักดังกล่าวเป็นแหล่งหลบซ่อนตัวเพื่อหลบหนีการจับกุมจากการกระทำความผิด กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและกฎหมายว่าด้วยทะเบียนราษฎรจึงเข้ามาควบคุมและตรวจสอบผู้เดินทางทั้งในและต่างประเทศ เพื่อให้ทราบข้อมูลพากมีการกระทำความผิดเกิดขึ้น จะได้สามารถดำเนินการทางกฎหมายได้อย่างรวดเร็ว อันเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพ

๔.๒.๒ ด้านความปลอดภัยในการใช้อาคาร กฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ

(๑) พระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗, กฏกระทรวงกำหนดประเภทและหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๑, กฎกระทรวงกำหนดประเภทและลักษณะโรงแรมพ.ศ. ๒๕๕๙ และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๑, ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการในการพิจารณาการขอโบอนุญาตและการอกใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรม ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้องคือ กระทรวงมหาดไทย

(๒) พระราชบัญญัติฝังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้องคือ กรมโยธาธิการและผังเมือง สังกัดกระทรวงมหาดไทย

(๓) พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้องคือ กรมโยธาธิการและผังเมือง สังกัดกระทรวงมหาดไทยซึ่งมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า กรณีที่มีการก่อสร้างอาคารก่อนมีการประกาศใช้กฎหมายที่กำหนดให้การประกอบกิจการโรงแรมต้องเป็นไปตามที่กำหนด เช่นนี้อาคารดังกล่าวจะใช้

กฎหมาย ณ ขณะที่ก่อสร้างอาคารนั้นหรือกฎหมาย ณ ปัจจุบันที่มีผลใช้บังคับ เนื่องด้วยอาคารที่ใช้ประกอบกิจการให้เช่าที่พักนั้นมีผลต่อชีวิต ทรัพย์สิน ของผู้ใช้บริการ รวมถึงเจ้าของกิจการ อีกทั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง หากอาคารไม่ได้มาตรฐานย่อมทำให้เกิดความเสี่ยงภัยต่อชีวิต ทรัพย์สินของบุคคลได้ทุกขณะที่ใช้งานอาคาร ดังนั้น จึงต้องให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการควบคุมให้ผู้ประกอบกิจการให้เช่าที่พักก่อสร้างอาคารให้อยู่ในมาตรฐานตามที่กฎหมายกำหนดไว้

๔.๒.๓ ด้านสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัยของประชาชนผู้ใช้บริการ ผู้อยู่อาศัยในบริเวณใกล้เคียง พนักงาน และผู้ประกอบการ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ

(๑) พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม และประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง กำหนดเขตพื้นที่และมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ในบริเวณพื้นที่อำเภอบ้านแหลม อำเภอเมืองเพชรบุรี อำเภอท่ายาง อำเภอชะอำ จังหวัดเพชรบุรี และอำเภอหัวหินอำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ รวมถึงการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Envionmental Impact Assesment: EIA) และรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมเบื้องต้น (Environmental. Examination : IEE) ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้อง คือ กระทรวงทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

(๒) พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ.๑๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเดิม เป็นต้น ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้อง คือ กระทรวงสาธารณสุข เนื่องด้วยการก่อตั้งสถานประกอบการที่พักดังกล่าว ทำให้เกิดขยะจากการใช้บริการที่พักนั้น ทั้งขยะจากผู้เดินทาง ขยะจากสถานที่พัก รวมทั้งการปล่อยน้ำเสียสู่แม่น้ำลำคลองหรือทะเลโดยไม่มีการบำบัดก่อน ก่อให้เกิดมลภาวะทั้งทางดิน ทางน้ำ และทางอากาศ ในส่วนของการก่อสร้างอาคารที่ทำให้เกิดฝุ่นละออง รวมทั้งมลภาวะทางเสียงที่อาจสร้างความรำคาญให้กับผู้พักอาศัยบริเวณใกล้เคียง

๔.๒.๔ ด้านเศรษฐกิจ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ กฎหมายว่าด้วยภาษี ได้แก่ ประมวลกฎหมายรัษฎากร กฎกระทรวงและประกาศกระทรวงที่เกี่ยวข้อง ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้อง คือ กรมสรรพากรสังกัดกระทรวงการคลัง

เนื่องด้วยการก่อตั้งสถานประกอบการที่พักแบบรายวันจะมีการจัดเก็บภาษีในอัตราที่แตกต่างจากการประกอบกิจการที่พักแบบที่มิใช่รายวัน ดังนั้นจึงต้องพิจารณาถึงอาคารดังกล่าวว่าใช้เพื่อประกอบกิจการประเภทใด เพื่อมิให้รัฐต้องสูญเสียรายได้จากการกระทำที่หลีกเลี่ยงกฎหมาย

๔.๒.๕ ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี กฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. ๒๕๕๐ และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๐ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้อง คือ กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ในปัจจุบันการสื่อสารระหว่างบุคคลมีความรวดเร็วมากยิ่งขึ้น ทำให้การ

ติดต่อสื่อสารนั้นมีความรวดเร็ว ปัจจุบันจึงได้มีการนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาประยุกต์ใช้ในการประกอบธุรกิจการให้เช่าที่พัก โดยมีการพัฒนารูปแบบที่แปลกใหม่แตกต่างไปจากแต่เดิม อีกทั้งมีการโฆษณาเชิญชวนผ่านสื่อโชเชียลมีเดียและติดต่อทำธุรกรรมผ่านช่องทางดังกล่าวมากขึ้น จึงต้องให้หน่วยงานที่รับผิดชอบควบคุม ตรวจสอบเพื่อมิให้ผู้ประกอบการดำเนินการกระทำการอันผิดกฎหมาย

๔.๒.๖ ด้านความเป็นธรรมต่อคู่สัญญา กฎหมายที่เกี่ยวข้องได้แก่ประกาศคณะกรมการว่าด้วยสัญญา เรือง ให้ธุรกิจการให้เช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัยเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญา พ. ๒๕๖๑ ซึ่งหน่วยที่เกี่ยวข้อง คือ สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.) สำนักนายกรัฐมนตรี

๔.๒.๗ ด้านอื่น ๆ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น พระราชบัญญัติหอพัก พ.ศ. ๒๕๕๘พระราชบัญญัติอาคารชุด พ.ศ.๒๕๒๒ สืบเนื่องจากรณีปัญหาการให้เช่าที่พักรายวันไม่เป็นไปตานวัตถุประสงค์ของการใช้อาคารนั้น ๆ ย่อมก่อให้เกิดปัญหาแก่ผู้อาศัยในอาคารดังกล่าว โดยก่อให้เกิดความเดือดร้อน รบกวน และความไม่ปลอดภัยในการพักอาศัยได้ รวมการบริการให้เช่าที่พักตั้งเป็นไปตามมาตรฐานที่พักเพื่อการท่องเที่ยว

๕. วิธีการศึกษา

จากแนวคิดการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักในปัจจุบัน และแนวโน้มที่จะมีการเปลี่ยนแปลงต่อไปในอนาคตซึ่งส่งผลกระทบต่อสังคมในหลาย ๆ ด้าน คณะอนุกรรมาธิการจึงได้พิจารณาศึกษาถึงการประกอบกิจการให้เช่าที่พักดังกล่าว โดยดำเนินการศึกษาจากเอกสารที่เกี่ยวข้องและได้ลงพื้นที่ ประกอบกับประชุมร่วมกับบุคคลทั้งในส่วนของผู้ประกอบการ ภาครัฐ ภาคเอกชน เจ้าหน้าที่และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ข้อมูลประกอบการพิจารณาและเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างตันอันนำไปสู่ความสงบเรียบร้อยของประชาชนในสังคม ตามวัตถุประสงค์ของการพิจารณาศึกษาในเรื่องนี้

๖. ผลการศึกษา

สภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปในปัจจุบัน ส่งผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนการประกอบกิจการให้เช่าที่พักอย่างเห็นได้ชัด โดยส่งผลกระทบด้านต่าง ๆ ใน ๖ ด้าน คือ ด้านความมั่นคงของประเทศ ด้านความปลอดภัยในการใช้อาคาร ด้านสังคมและวัฒนธรรม ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านเศรษฐกิจ อีกทั้งด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี อันมีผลต่อภาครัฐ ประชาชน หรือผู้ประกอบกิจการให้เช่าที่พักทุกภาคส่วนอย่างหลีกเลี่ยงมิได้ อย่างไรก็ตามแม้จะได้มีการปรับเปลี่ยนการประกอบกิจการให้เช่าที่พัก กฎหมายก็ยังมิได้รองรับปัญหาที่เกิดขึ้นจากการที่สภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป คณะอนุกรรมาธิการจึงได้พิจารณาศึกษาถึงการประกอบกิจการให้เช่าที่พักดังกล่าว ซึ่งจากศึกษาข้อมูลสามารถพิจารณาผลได้ดังต่อไปนี้

๖.๑ ปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวันที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรมแต่ต้องการคุ้มครองให้ถูกต้องตามกฎหมาย

๖.๑.๑ สถานที่พักมีจำนวนห้องพักมีลักษณะเกิน ๔ ห้องและมีจำนวนผู้พักรวมแล้วเกิน ๒๐ คน จึงไม่ได้รับการยกเว้นตามข้อ ๑ กฎกระทรวงกำหนดประเภทและหลักเกณฑ์การประกอบธุรกิจโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๑ ออกตามพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๔ (๓)

๖.๑.๒ อาคารบ้านเรือนที่ประสงค์จะนำมาประกอบกิจการโรงแรมนั้น ไม่เป็นไปตามกฎหมายหรือไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายดังต่อไปนี้ จึงไม่อาจขออนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรมตามพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗

(๑) พระราชบัญญัติผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ และที่แก้ไขเพิ่มเติม

(๒) พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๖ และที่แก้ไขเพิ่มเติม, กฏกระทรวงกำหนดประเภทและลักษณะโรงแรม พ.ศ. ๒๕๕๙, กฎกระทรวงกำหนดประเภทและลักษณะโรงแรม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๑

(๓) พระราชบัญญัติการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ท.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งมีประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment : EIA)

ผลการศึกษาพบว่า ปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวันที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม แต่ต้องการคุ้นครองให้ถูกต้องตามกฎหมาย เป็นกรณีที่ประชาชนมีเจตนาและต้องการที่จะเข้าระบบให้ถูกต้อง แต่ไม่อาจดำเนินการได้ เนื่องจาก อาคาร สถานที่ ไม่เอื้ออำนวยให้สามารถดำเนินการได้ เช่นนี้จึงต้องมีการแก้ไขปัญหาดังกล่าว เพื่อให้รองรับสภาวการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปของสังคม

๖.๒ ปัญหาการให้เขาที่พักรายวันในกิจกรรมลักษณะอื่น ซึ่งกลุ่มนี้เป็นการพิจารณาศึกษาปัญหาด้านการประกอบกิจการโดยใช้อาคารผิดประเภทหรือผิดวัตถุประสงค์แห่งการเกิดขึ้นของอาคารและสถานที่นั้น ๆ

๖.๒.๑ อาคารชุด

(๑) อาคารชุดไม่เข้าลักษณะของการประกอบกิจการโรงแรมได้ เนื่องจากไม่ได้รับอนุญาตจากนายทะเบียนเพื่อประกอบกิจการโรงแรม ตามมาตรา ๑๕ พระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ.๒๕๔๗ ซึ่งต้องดำเนินการตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการในการพิจารณาการขอใบอนุญาตและการออกใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรม

(๒) หลีกเลี่ยงการบังคับใช้กฎหมาย ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยควบคุมอาคารกฎหมายว่าด้วยผังเมือง กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม หรือกฎหมายภาษี เป็นต้น

(๓) เจ้าของห้องชุดกล่าวอ้างหลักเจ้าของกรรมสิทธิ์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ แต่ขัดกับหลักเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วม (ทรัพย์สินส่วนกลาง) ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

(๔) กรณีของเจ้าของห้องพักอาคารชุดที่ให้คนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวเข้าพักอาศัย แม้จะได้ดำเนินการตามมาตรา ๓๘ พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ และระเบียบกรมตำรวจว่าด้วยการแจ้งของเจ้าบ้าน เจ้าของหรือผู้ครอบครองเคหสถาน หรือผู้จัดการโรงแรมซึ่งรับคนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวเข้าพักอาศัย ก็ไม่สามารถให้เช่าห้องอาคารชุดแบบรายวันได้ เพราะไม่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการโรงแรม ตามพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๑๕

๖.๒.๒ เซอร์วิสอพาร์ทเม้นท์(Service Apartment), คอร์ต (Court), อพาร์ทเม้นท์(Apartment), แมนชั่น (Mansion), แฟลต (Flat)

(๑) อาคารไม่เข้าลักษณะของการประกอบกิจการโรงแรมได้ อันเป็นการกระทำโดยผิดกฎหมาย เนื่องจากไม่ได้รับอนุญาตจากนายทะเบียนเพื่อประกอบกิจการโรงแรม ตามมาตรา ๑๕ พระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งต้องดำเนินการตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการในการพิจารณาการขอใบอนุญาตและการออกใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรม รวมทั้งไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม

(๒) ขัดกับวัตถุประสงค์ในการก่อตั้งอาคาร ซึ่งวัตถุประสงค์ในการก่อสร้างเพื่อดำเนินการให้เช่าแบบตั้งแต่รายเดือนขึ้นไป มิใช่มีวัตถุประสงค์ให้เช่าแบบรายวันดังเช่นกิจการโรงแรม

(๓) เจ้าของอาคารกล่าวอ้างตามหลักเจ้าของกรรมสิทธิ์กล่าวอ้าง ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ แต่ก่อให้เกิดความไม่ปลอดภัยในการใช้ทรัพย์แก่ผู้เช่ารายเดือน และเป็นการสร้างความเดือดร้อนแก่ผู้เช่า

๖.๒.๓ หอพัก (Dormitory)

(๑) อาคารไม่เข้าลักษณะของการประกอบกิจการโรงแรมได้ อันเป็นการกระทำโดยผิดกฎหมาย เนื่องจากไม่ได้รับอนุญาตจากนายทะเบียนเพื่อประกอบกิจการโรงแรม ตามมาตรา ๑๕ พระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งต้องดำเนินการตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการในการพิจารณาการขอใบอนุญาตและการออกใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจโรงแรม รวมทั้งไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม

(๒) ขัดต่อวัตถุประสงค์ของการขอใบอนุญาตประกอบกิจการหอพัก ตามพระราชบัญญัติหอพัก พ.ศ. ๒๕๕๘ อีกทั้งกำหนดระยะเวลาในการให้เช่าหอพักต้องไม่น้อยกว่าหนึ่งภาคการศึกษาหรือตามระยะเวลาที่คณะกรรมการส่งเสริมกิจการหอพักกำหนด มาตรา ๙ (๓) พระราชบัญญัติหอพัก พ.ศ. ๒๕๕๘

(๓) เจ้าของอาคารกล่าวอ้างตามหลักเจ้าของกรรมสิทธิ์กล่าวอ้าง ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ แต่ก่อให้เกิดความไม่ปลอดภัยและเป็นการสร้างความเดือดร้อนแก่ผู้เช่ารายอื่น

๖.๒.๔ ที่พักลักษณะอื่นที่ให้เช่าหรือบริการ เช่น สถานพยาบาลสามารถดำเนินกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันได้หรือไม่อย่างไร หากสามารถดำเนินการได้ ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือกฎหมายใดให้อำนาจในการดำเนินการ แต่หากไม่สามารถดำเนินการได้เช่นนี้จะเป็นการสอดคล้องกับบริบทสังคมในปัจจุบันหรือไม่

ผลการศึกษาพบว่า ปัญหาด้านการประกอบกิจการโดยใช้อาคารผิดประเภทหรือผิดวัตถุประสงค์แห่งการเกิดขึ้นของอาคารและสถานที่นั้น ๆ กลุ่มผู้ประกอบการประเภทนี้เป็นกลุ่มผู้ประกอบการที่ประกอบกิจการให้เช่าที่พักซึ่งนำที่พักมาประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันอันเป็นกรณีเจตนาที่จะหลีกเลี่ยงกฎหมายว่าด้วยโรงแรมและกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม หรือแม้กระทั่งกฎหมายภาษี โดยหากประกอบธุรกิจประเภทโรงแรม ต้องเสียภาษีธุรกิจเฉพาะประเภทการประกอบกิจการโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวัน ซึ่งจะเสียในอัตราที่ต่างจากการประกอบกิจการให้เช่าที่พักประเภทที่มิใช่รายวัน ดังนั้น จึงต้องมีมาตรการควบคุมอย่างจริงจัง เพื่อมีให้ผู้ประกอบการที่หลีกเลี่ยงกฎหมายเหล่านี้กระทำการฝ้าฝืนต่อกฎหมาย

๖.๓ การประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันโดย โดยส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ หรือเพื่อการกุศล หรือการศึกษา เป็นผู้ดำเนินการ

๖.๓.๑ ลักษณะมีการใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เช่ารายวันเพื่อหาแสวงหากำไร ลักษณะดังกล่าวนี้หน่วยงานราชการหรือสถาบันการศึกษาต้องตำเนินการตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดเหมือนดังเช่นการประกอบกิจการโรงแรม

๖.๓.๒ ลักษณะมีการใช้อาคารเป็นที่พักโดยให้เช่ารายวัน อันมิได้กระทำเพื่อเป็นการแสวงหากำไร เช่น เพื่อการเรียนการสอน ลักษณะดังกล่าวนี้จึงมีประเด็นว่าจะต้องดำเนินการตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดเหมือนดังเช่นการประกอบกิจการโรงแรมหรือไม่

๖.๔ กรณีอื่นๆ เช่น ปัญหาการสร้างที่พักบนที่ดินที่ไม่สามารถจดทะเบียนเป็นกรรมสิทธิ์เอกชนได้ ทั้งกรณีการขอเช่าจากรัฐที่ตามกฎหมายแต่ไมใช้ให้ถูกต้องตามประเภทที่ได้ขอเช่า และกรณีไม่ถูกต้องตามกฎหมายโดยไม่ได้ดำเนินการขอเช่าจากรัฐแต่ทำการบุกรุกหรือรุกล้ำที่ดินของรัฐ เป็นต้น

จากปัญหาดังกล่าว นำมาสู่การพิจารณาของคณะอนุกรรมาธิการ ซึ่งการศึกษาพบว่า กฎหมายปัจจุบันที่มิได้รองรับการประกอบธุรกิจหรือกิจการให้เช่าที่พักที่มีรูปแบบเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม อันทำให้ไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์และการประกอบกิจการให้เช่าที่พักในปัจจุบัน ดังนั้น เพื่อเป็นการควบคุมแสะส่งเสริมการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรูปแบบต่าง ๆ จึงควรมีการออกกฎหมายเพื่อควบคุมและส่งเสริมการประกอบกิจการให้เช่าที่พักรายวันแต่ละประเภทให้ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเหมาะสมกับสภาพสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงไป อีกทั้งต้องดำเนินการควบคุมและตรวจสอบกลุ่มผู้ประกอบการโดยเฉพาะกลุ่มผู้ประกอบการที่พยายามหลีกเสี่ยงกฎหมาย เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินการต่อไป

๗. ข้อเสนอแนะของคณะอนุกรรมาธิการ

๗.๑ การพิจารณาปัญหาการประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันที่เปลี่ยนแปลงไปควรพิจารณากรอบ ๖ ด้าน คือ ด้านความมั่นคง ด้านความปลอดภัยในการใช้อาคาร ด้านสังคมและวัฒนธรรม ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านเศรษฐกิจ ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี เพื่อให้ครอบคลุมกับผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงการประกอบกิจการให้เช่าที่พักในปัจจุบัน ซึ่งสามารถแยกปัญหาได้ทั้งกรณีผู้ประกอบการที่ต้องการดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมาย กับผู้ประกอบการที่ต้องการหลีกเลี่ยงกฎหมาย ดังนี้

๗.๑.๑ ผู้ประกอบกิจการซึ่งมีเจตนาที่จะประกอบธุรกิจให้ถูกต้องตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรมและระเบียบที่เกี่ยวข้อง แต่ยังไม่สามารถขออนุญาตประกอบกิจการได้ เนื่องจากอาคารที่พักที่มีอยู่เดิมนั้นมีลักษณะที่ขัดต่อกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยผังเมือง และกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ได้แก่ โฮสเทล (Hostel), เกสต์เฮาส์ (Guest House),รีสอร์ท (Resort), โฮมสเตย์ (Homestay), แคปซูล/แอร์พอร์ต โฮเทล (Capsute/Airport Hotel), วิลล่า(Vila) และที่พักลักษณะอื่น เช่น แพที่พัก สถานที่พักแบบกางเต็นท์ แบบรถยนต์นอน หรือนำตู้รถไฟหรือเครื่องบินที่ปลดประจำการมาทำที่พัก เป็นต้น

๗.๒.๒ ผู้ประกอบกิจการซึ่งมีเจตนาที่ต้องการจะหลีกเลี่ยงกฎหมาย กล่าวคือ การประกอบกิจการโดยใช้อาคารผิดประเภทหรือผิดวัตถุประสงค์แห่งการเกิดขึ้นของอาคารและสถานที่ เช่น การนำอาคารชุด, เซอร์วิส อพาร์ทเม้นท์(Service Apartment) หรือ คอร์ต (Court), อพาร์ทเม้นท์(Apartment), แมนชั่น (Mansion), แฟลต (Flat), หอพัก (Dormitory) เป็นต้น มาประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวัน โดยต้องการหลีกเลี่ยงไม่ดำเนินการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องและด้านการเสียภาษี

การแยกประเภทผู้ประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักออกเป็นสองลักษณะข้างต้น จะนำไปสู่การทบทวนมาตรการทางกฎหมายเพื่อให้เกิดความเหมาะสมแก่การดำเนินการการควบคุมหรือส่งเสริมให้ประกอบกิจการให้เช่าที่พักแบบรายวันแต่ละกรณี ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายต่อไป

๗.๒ ควรมีการออกกฎหมายเพื่อแยกประเภทการประกอบกิจการโรงแรม กับการประกอบกิจการให้เช่าที่พักที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรมแต่เจตนาที่จะดำเนินการเข้าสู่ระบบให้ถูกต้องตามกฎหมายให้มีความชัดเจน เพื่อวัตถุประสงค์ดังนี้

๗.๒.๑ เพื่อควบคุมตรวจสอบ การประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักประเภทที่ไม่สามารถเข้าสู่ระบบตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรมหรือกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องได้ แต่เจตนาที่จะดำเนินการเข้าสู่ระบบให้ถูกต้องตามกฎหมาย ให้มีความชัดเจนเพื่อให้เกิดการใช้บังคับกฎหมายอย่างถูกต้องเหมาะสมกับประเภทของการประกอบกิจการให้เช่าที่พัก และกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อให้เกิดการควบคุมและคุ้มครองการประกอบกิจการให้เช่าที่พักที่มีอยู่ในปัจจุบัน เพื่อคุ้มครองผู้ใช้บริการและชุมชนทั้งทางด้านสุขอนามัยและความปลอดภัยจากความมั่นคงแข็งของอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างที่นำมาให้เช่าพักอาศัยนั้นนอกจากนั้น ยังเป็นการคุ้มครองป้องกันในเรื่องความมั่นคงของประเทศด้วย เนื่องจากหากที่พักประเภทนี้ สามารถเข้าสู่ระบบอย่างถูกต้องตามกฎหมายแล้ว จะทำให้มีฐานข้อมูลของผู้เข้าพัก นำมาสู่การสืบค้นข้อมูลเพื่อกลั่นกรองและตรวจสอบบุคคลที่เป็นอาชญากรในหรือข้ามชาติได้ ซึ่งอาจหลบหนีการจับกุมเหตุเพราะก่อกระทำความผิดได้ รวมทั้งเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่จะช่วยกำกับตรวจสอบการ

ทำงานของเจ้าหน้าที่รัฐให้เกิดความโปร่งใส่ได้

๗.๒.๒ เพื่อส่งเสริม เนื่องจากการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักประเภทนี้ ส่วนใหญ่จะอยู่ในแหล่งท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ การมีกฎหมายรองรับและแยกประเภทที่พักลักษณะนี้ออกมาจากกฎหมายว่าด้วยโรงแรม จะเป็นการส่งเสริม เผยแพร่ และอนุรักษ์ขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมท้องถิ่นเสริมสร้างรายได้ให้กับประชาชนซึ่งเป็นผู้ประกอบการที่อาศัยอยู่ในชุมชนต่าง ๆ ในท้องถิ่นนั้น และเป็นการสร้างโอกาสในการแข่งขันที่เป็นธรรมและสร้างความเข้มแข็งด้านเศรษฐกิจในชุมชน อีกทั้งช่วยส่งเสริมการท่องเที่ยวของประเทศและเป็นการกระจายรายได้สู่ชุมชน ทำให้เศรษฐกิจของประเทศเติบโตมากยิ่งขึ้น อันเป็นการสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี

๗.๓ เจ้าหน้าที่รัฐควรบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังกับผู้ประกอบการให้เช่าที่พักที่ประกอบกิจการโดยที่มีเจตนาหลีกเลี่ยงกฎหมาย ซึ่งไม่ประสงค์จะขอใบอนุญาตการประกอบกิจการประเภทโรงแรมให้ถูกต้องตามกฎหมาย เช่น อาคารชุด อพาร์ทเม้นท์ หอพัก บ้านจัดสรร เป็นต้น ที่ก่อให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบ ก่อความเดือดร้อนรำคาญบุคคลอื่น อีกทั้งขัดต่อวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งอาคารพร้อมกันนี้ต้องดำเนินการควบคุมและตรวจสอบสื่อโซเชียลเน็ตเวิร์ค ซึ่งประชาสัมพันธ์ที่พักดังกล่าวโดยไม่ตรวจสอบข้อมูลให้ถี่ถ้วน ทั้งนี้เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเกิดผลอย่างแท้จริง และไม่เป็นการสนับสนุนให้บุคคลที่กระทำความผิดดำเนินการกระทำความผิดกฎหมายต่อไป อีกทั้งยับยั้งบุคคลมิให้กระทำการผิดกฎหมาย

๗.๔ ปัญหาเรื่องการก่อสร้างที่พักบนที่ดินที่ไม่สามารถจดทะเบียนเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนได้ทั้งกรณีการขอเช่าจากรัฐที่ตามกฎหมายแต่ไม่ใช้ให้ถูกต้องตามประเภทที่ได้ขอเช่า และกรณีไม่ถูกต้องตามกฎหมายโดยไม่ได้ดำเนินการขอเช่าจากรัฐแต่ทำการบุกรุกหรือรุกล้ำที่ดินดังกล่าว เป็นประเด็นปัญหาที่เจ้าหน้าที่ของรัฐควรให้ความสำคัญและตำเนินการแก่ไขปัญหาตังกล่าวโตยเร่งด่วนต่อไป

๗.๕ ปัญหาเรื่องความล่าช้าในกระบวนการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติมเนื่องจากมีบริษัทผู้จัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมจำนวนน้อยราย และมีค่าใช้จ่อในการดำเนินการสูง นอกจากนั้นความล่าช้าส่วนหนึ่งก็เกิดจากกระบวนการพิจารณาและการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ผู้ด้วย ซึ่งประเด็นเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของปัญหาที่ทำให้ผู้ประกอบการหลายรายตัดสินใจไม่นำอาคารที่พักของตนมาจดแจ้งเพื่อเข้าสู่ระบบให้ถูกต้องตามกฎหมาย ดังนั้น ภาครัฐจึงควรส่งเสริมจัดหาหน่วยงานภาคเอกชนที่มีความรู้ความเซี่ยวชาญมาดำเนินการทำหน้าที่ดังกล่าวอย่างเพียงพอและควรพิจารณาถึงอัตราค่าใช้จ่ายที่เหมาะสมเพื่อให้การดำเนินการเป็นไปด้วยความรวดเร็วเกิดประสิทธิภาพและมีประสิทธิผล ในราคาที่เหมาะสมมากยิ่งขึ้น

๗.๖ เพื่อให้เกิดการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาได้อย่างรวดเร็ว เป็นรูปธรรม และมีประสิทธิผลสูงสุด จึงควรมีหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบในเรื่องดังกล่าว โดยเห็นควรให้กระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นหน่วยงานที่ใกล้ชิดและเข้าใจปัญหา เป็นหน่วยงานกลางในการดำเนินการรับผิดชอบการกำกับดูแลการประกอบกิจการให้เช่าที่พักนี้

๗.๗ ด้านจริยธรรม คณะอนุกรรมาธิการ เห็นว่าเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องและผู้ประกอบการควรนำหลัก   ธรรมาภิบาล (G๐od Governance) มาปรับใช้กับการปฏิบัติหน้าที่และการประกอบกิจการกล่าวคือ การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่และการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบกิจการต้องยึดถือและปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องเป็นสำคัญ มิใช่กระทำการใดโดยอำเภอใจรวมทั้งต้องมีคุณธรรมและความรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่แสวงหาผลประโยชน์สำหรับตนเองและพวกพ้องโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ในส่วนของผู้ประกอบกิจการก็จะต้องประกอบธุรกิจโดยไม่เอารัดเอาเปรียบผู้อื่นจนเกิดขอบเขตแห่งสิทธิของตนที่พึงมีอยู่และต้องคำนึงถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อสังคมโดยรวมจากการประกอบธุรกิจนั้น นอกจากนี้ การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐและการประกอบธุรกิจของเอกชนจะต้องดำเนินการด้วยความโปร่งใส ตรวจสอบได้ รวมทั้งต้องมีการพัฒนาปรับปรุงแก้ไขปัญหาและขับเคลื่อนการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับการให้เช่าที่พักโดยบูรณาการร่วมกันทุกภาคส่วนทั้งภาครัฐและเอกชนโดยอาศัยหลักการมีส่วนร่วม ซึ่งจะช่วยให้การประกอบกิจการให้เช่าที่พักเป็นไปในทิศทางที่ดีและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นต่อไป

๘. บทสรุป

ปัจจุบันการประกอบกิจการให้เช่าที่พักที่ไม่ใช่โรงแรมได้มีการขยายตัวและมีความหลากหลายของรูปแบบการใช้เซาที่พักมากขึ้น เพื่อตอบสนองต่อกาวพ่อเที่ยวและเป็นซ่องทางในการทำธุรกิจแต่อย่างไรก็ตาม การประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักประเภทนี้ยังไม่มีกฎหมายรองรับซึ่งพระราชบัญญัติโรงแรม พ.ศ.๒๕๔๗ ก็ไม่มีบทบัญญัติที่ครอบคลุมถึงธุรกิจประเภทนี้ นอกจากนี้ การประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักประเภทนี้อาจส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศ ความมั่นคงของประเทศ  อาชญากรรม การก่อการร้ายข้ามชาติ รวมถึงส่งผลกระทบต่อระบบสาธารณสุข สิ่งแวดล้อม การใช้อาคารผิดประเภทหรือความสงบเรียบร้อยในสังคมที่มีอยู่เดิม และถึงแม้ว่าการประกอบกิจการให้เช่าที่พักมีความจำเป็นต่อการรองรับการท่องเที่ยว  การขยายตัวของระบบเศรษฐกิจของประเทศ  ตลอดจนการเพิ่มช่องทางของ การประกอบธุรกิจและรายได้ของประเทศก็ตาม แต่ก็มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องเพื่อประโยชน์ของประเทศโดยรวม

คณะอนุกรรมาธิการจึงได้ศึกษาในประเด็นนี้ เพื่อหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาการประกอบธุรกิจให้เช่าที่พักไห้ถูกต้องตามกฎหมาย รวมทั้งจะได้เป็นผลดีต่อการประกอบอาชีพและระบบเศรษฐกิจของประเทศ จากผลการศึกษาดังกล่าวคณะอนุกรรมาธิการมีความเห็นในประเด็นสำคัญ ดังนี้

๘.๑ ควรมีกฎหมายที่ใช้กับธุรกิจประเภทนี้เป็นการเฉพาะแยกจากกฎหมายว่าด้วยโรงแรมเพื่อเป็นการส่งเสริมให้การประกอบธุรกิจประเภทนี้ถูกต้องตามกฎหมาย ในขณะเดียวกันจะได้เป็นการกำกับดูแลให้ธุรกิจประเภทนี้ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ในการส่งเสริมและกำกับตูแลการประกอบกิจการให้เช่าที่พักด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านเศรษฐกิจ สมควรคำนึงถึงการส่งเสริมอาชีพและรายได้ของผู้ประกอบการคนไทย รวมทั้งจำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายบางฉบับ เช่น กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม และกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกันต่อไป

๘.๒ ควรกำหนดให้มีหน่วยงานกลางทำหน้าที่ควบคุม กำกับดูแล การใช้กฎหมายดังกล่าวให้มีประสิทธิภาพ และให้นำหลักธรรมาภิบาลมาปรับใช้กับการปฏิบัติงานและการกำกับการบังคับใช้กฎหมายนี้ด้วย