นักวิชาการธรรมศาสตร์ ชี้ช่องโหว่กฎหมายจัดการไฟป่า ยังไม่มีกฎหมายให้อำนาจ “ประกาศเขตภัยพิบัติฉุกเฉิน” เพื่อระดมทรัพยากรจัดการไฟป่า - PM 2.5 โดยกลไกที่มีอยู่มุ่งเน้นการจัดการสาธารณภัยในระดับพื้นที่และช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบ เสนอรัฐบาลตั้ง “สนง.บูรณการจัดการไฟป่าฯ” เป็นหน่วยงานเฉพาะกิจเพื่อความคล่องตัวในการบริหารงบประมาณและบูรณการข้ามหน่วยงาน ควบคู่กับการยกระดับการบริหารจัดการข้อมูล เพื่อแก้ปัญหาโดยนำร่องภาคเหนือ 

รศ. ดร.สุรศักดิ์ บุญเรือง อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และผู้อำนวยการโครงการหลักสูตรนิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายทั่วไป คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) เปิดเผยว่า กรณีที่หลายฝ่ายเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายกรัฐมนตรีประกาศเขตภัยพิบัติฉุกเฉินหรือประกาศเขตควบคุมมลพิษเพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควันและ PM 2.5 ในภาคเหนือที่เข้าขั้นวิกฤตินั้น หากพิจารณาตาม พ.ร.บ. กฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 และกฎหมายอื่นจะพบว่ายังมีข้อจำกัดในเชิงการบริหารจัดการบางประการ

ทั้งนี้ เนื่องจากตามกฎหมายเหล่านั้นแม้ว่าจะให้อำนาจนายกฯ กระทรวงมหาดไทย (มท.) และ ผวจ. ประกาศห้ามการเข้าพื้นที่ที่มีเหตุสาธารณภัย แต่ไม่ได้ให้อำนาจ ผวจ. หรือนายกฯ ประกาศเขตภัยพิบัติ ขณะเดียวกันมาตรการตามกฎหมายดังกล่าวยังคงขาดรายละเอียดเกี่ยวกับเงื่อนไขการจัดการพื้นที่ว่ากรณีใดอยู่ในอำนาจของใคร ความรุนแรงถึงขั้นหรือระดับใดจะมีอำนาจสั่งการหรือจัดการใดที่จะสนองตอบต่อปัญหาหมอกควันและการเผาในที่โล่งมากกว่ากัน นอกจากนี้ ในปัจจุบันนายกฯ ยังไม่มีอำนาจเต็ม เพราะแม้จะเพิ่งมีการโปรดเกล้าฯ คณะรัฐมนตรี (ครม.) ชุดใหม่ แต่ก็ต้องรอ ครม. ถวายสัตย์ปฏิญาณและแถลงนโยบายต่อรัฐสภาก่อนด้วย 

นอกจากนี้ ในส่วนระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2562 ที่มีการนำมาอ้างอิงคู่กับ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ เพื่อการนำงบประมาณมาจัดการภัยพิบัติได้นั้น ในระเบียบดังกล่าว ไม่ได้กำหนดให้สามารถใช้เงินทดรองจ่ายเพื่อการจัดการวางแผนป้องกัน การดำเนินการระงับ หรืออื่นๆ เพื่อจัดการภัยพิบัติอย่างรอบด้าน หากแต่จำกัดอยู่เฉพาะเพื่อเป็นเงินช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินโดยเฉพาะเมื่อมีการประกาศเขตพื้นที่ประสบสาธารณภัยหรือเขตการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินเท่านั้น 

แฟ้มภาพ

มากไปกว่านั้น หากพิจารณาแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564 – 2570 ไม่ได้มีการกำหนดการจัดการภัยพิบัติเรื่องนี้ (ไฟป่า และมลพิษทางอากาศ) เป็นกรณีเฉพาะเลย ทั้งที่จริงๆ แผนตาม พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ ควรจะเป็นความหวังในการจัดการเรื่องนี้ แต่เอาเข้าจริงแผน และกฎหมายดังกล่าวถูกออกแบบมาเพื่อรับมือกับปัญหาที่อาจจะเกิดมายาวนานกว่าเช่นกรณีน้ำท่วม หรือวาตภัยมากกว่า

ฉะนั้น ในระยะสั้นคงทำได้เพียงการเยียวยาผู้ประสบภัยตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2562 หรือการประกาศเขตพื้นที่ช่วยเหลือผู้ประสบภัยตามระเบียบข้างต้น หรือการเดินหน้าตามแผนจัดการไฟป่า และแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดังเช่นทุกๆ ปีที่ผ่านมา เพราะกลไกและงบประมาณที่จะนำมาใช้สนับสนุนการจัดการกับปัญหาเป็นการเฉพาะไม่มีระบุเอาไว้ในกฎหมายอย่างชัดเจน 

แฟ้มภาพ

ส่วนในระยะยาวเมื่อรัฐบาลมีอำนาจเต็มแล้ว เห็นว่าควรนำร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ขึ้นมาพิจารณาเพื่อแก้ปัญหาในระยะยาวและในมิติมลพิษทางอากาศที่กว้างกว่าเฉพาะไฟป่า รวมถึงอาจพิจารณาเพิ่มอำนาจให้ฝ่ายบริหารในการประกาศเขตภัยพิบัติฉุกเฉินเพื่อจัดการกับปัญหาที่โดยอาจแก้ไขเพิ่มเติมอำนาจดังกล่าวใน พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ ให้ชัดเจน

นอกจากนี้ แนวทางดำเนินการอีกทางเลือกหนึ่งที่อาจได้แก่การใช้กลไกฝ่ายบริหารเพื่อออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งหน่วยงานบูรณาการด้านการจัดการไฟป่าในภาคเหนือ โดยนักวิชาการธรรมศาสตร์ อาจใช้ชื่อว่า “สำนักงานบูรณาการจัดการไฟป่าและวิกฤตความร้อน” ซึ่งอาจจำเป็นต้องพิจารณาให้อำนาจเชิงบูรณาการด้านการบริหารจัดการ ประสานงาน รวมทั้งบูรณาการด้านงบประมาณที่ชัดเจน ซึ่งอาจนำร่องภาคเหนือก่อน (Sandbox) และค่อยขยายไปยังพื้นที่อื่นๆ ต่อ แต่ให้มีการกำหนดระยะเวลาในการจัดตั้งและดำเนินงานที่ชัดเจน เมื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งหรือเมื่อครบระยะเวลาที่กำหนดแล้วก็ให้มีการยกเลิกในลักษณะเดียวกับที่มีการวางหลักเกณฑ์ในการจัดตั้งธนาคารที่ดิน หรือหากมีหน่วยงานตั้งใหม่ที่มีอำนาจใกล้เคียงกันตาม พ.ร.บ. ฉบับใดก็อาจพิจารณายุบเลิกหน่วยงานได้

แฟ้มภาพ

นักวิชาการธรรมศาสตร์ กล่าวอีกว่า การตั้งหน่วยงานดังกล่าวจะช่วยอุดช่องโหว่ในการจัดการไฟป่าและจุดความร้อนของประเทศไทยในปัจจุบันได้อีกส่วน ทั้งการขาดกลไกการวางแผนจัดการไฟป่า การขาดกลไกในการประเมินความเสี่ยงของพื้นที่ งบประมาณที่จัดสรรลงไปไม่สอดคล้องกับบริบทของขนาดพื้นที่และความเสี่ยง  การไม่มีนโยบาย และกฎหมายที่ชัดเจนในการจัดพื้นที่ในการอนุญาตให้เผาในกรณีที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และการขาดกลไกในเชิงให้ข้อมูลข่าวสารและสื่อสารปัญหาที่มีความเป็นระบบ ตลอดการขาดกลไกที่จะทำให้เกิดการบูรณาการกันจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

“แต่ภายใต้ช่องโหว่นี้ก็ต้องคำนึงถึงข้อจำกัดที่เป็นลักษณะเฉพาะของพื้นที่ด้วย อย่างของภาคเหนือพื้นที่ส่วนใหญ่จะเป็นป่าเบญจพรรณ และป่าเต็งรัง ซึ่งเป็นไม้ผลัดใบค่อนข้างเยอะ จึงทำให้มีความเสี่ยงต่อการก่อให้เกิดไฟลุกลามได้ง่าย ฉะนั้นไม่ว่าจะจัดการเชื้อเพลิงได้ดีแค่ไหน แต่ละปีจะมีมวลเชื้อเพลิงที่เพิ่มมากขึ้นได้ อีกส่วนคือด้วยลักษณะเป็นพื้นที่ราบสูง ทำให้มีความลาดชัน ทำให้เป็นอุปสรรคในการจัดการไฟ และสุดท้ายคืออัตลักษณ์การใช้ประโยชน์จากพื้นที่ที่มักจะมีการเข้าไปหาของป่า แต่ไม่ได้หมายความว่ากลุ่มคนนี้จะเป็นคนเผาป่า แต่ 3 สิ่งนี้คือข้อจำกัดในการจัดการ” รศ. ดร.สุรศักดิ์ ระบุ