** ก่อนช่วงโควิด-19 ไทยมีระดับหนี้สาธารณะอยู่ที่ 6.9 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 41.2% ของ GDP แต่สถานการณ์โควิด-19 ทำให้รัฐบาลต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่งผลให้หนี้สาธารณะไทยเร่งตัวสูงขึ้นเข้าใกล้ 10 ล้านล้านบาท จนเกินระดับเพดานที่กำหนดไว้เดิมที่ 60% ของ GDP ในปี 2564 รัฐบาลจึงต้องขยายเพดานเป็น 70% ของ GDP อย่างไรก็ดีระดับหนี้สาธารณะไทยปัจจุบัน ณ เดือน ต.ค. 2568 อยู่ที่ 65.2% ของ GDP ซึ่งยังต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศตลาดเกิดใหม่ (Emerging Market) ที่ 69.0% ของ GDP แต่แนวโน้มหนี้สาธารณะของไทยอยู่ในจุดที่น่ากังวลมากกว่า เนื่องจากแนวโน้มเศรษฐกิจไทยที่เติบโตต่ำ
ในปี 2568 สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit Rating Agency) ทั้ง Moody’s และ Fitch Rating ปรับลดมุมมองอันดับความน่าเชื่อถือของไทย (Outlook) จากระดับ “มีเสถียรภาพ” เป็น “เชิงลบ” ในเดือน เม.ย. และ เดือน ก.ย. 2568 ตามลำดับ โดยข้อกังวลสำคัญในการปรับลดมุมมองของทั้งสองสถาบันมาจากภาพการคลังที่อ่อนแอลง ขณะที่แนวโน้มการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะลอลง ส่งผลให้ไทยมีความเสี่ยงถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือในระยะข้างหน้า

              หลังจากที่ไทยถูกทั้ง Moody’s และ Fitch ปรับลด Outlook จากระดับ ‘คงที่’ สู่ ‘เชิงลบ’ สร้างความกังวลว่าไทยมีความเสี่ยงอาจถูกทบทวนอันดับความน่าเชื่อถือ อย่างไรก็ดีนโยบายของรัฐบาลในช่วงที่ผ่านมามีส่วนช่วยให้ในเดือน พ.ย. 2568 ไทยสามารถหลีกเลี่ยงการถูกปรับลด Outlook สู่ระดับ ‘เชิงลบ’ จาก S&P โดย S&P ให้เหตุผลว่าไทยจะยังคงรักษาอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในระดับใกล้เคียงกับประเทศที่มีระดับการพัฒนาเดียวกันได้ในช่วง 12-24 เดือนข้างหน้า และการประคับประคองเศรษฐกิจจากนโยบายการคลังของรัฐบาล 
             

   นอกจากนี้รัฐบาลได้แสดงความตั้งใจที่จะรักษาวินัยทางการคลังเพื่อรองรับความเสี่ยงด้านการคลังมากขึ้น ดังนี้ 1.การอนุมัติงบกลาง 35,000 ล้านบาท เพื่อชำระหนี้จากการที่รัฐบาลมอบหมายให้หน่วยงานรัฐรับภาระค่าใช้จ่ายไปก่อนตามมาตรา 28 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ โดยเฉพาะชำหนี้แก่ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร 2.การทบทวนแผนการคลังระยะปานกลาง (Medium-Term Fiscal Framework: MTFF) โดยรัฐบาลตั้งเป้าหมายที่จะลดการขาดดุลงบประมาณ และไม่ขยายเพดานหนี้สาธารณะเกิน 70% ของ GDP
แผนการคลังระยะปานกลางปี 2570-2573 ที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ 18 พ.ย. 2568 แสดงให้เห็นถึงความตั้งใจของรัฐบาลที่จะลดการขาดดุลงบประมาณให้ต่ำกว่า 3.0% ต่อ GDP ในปี 2572 แต่ความเสี่ยงที่ไทยจะถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือในระยะข้างหน้ายังคงมีอยู่ ด้วยเหตุผล ดังนี้ 1.แผนลดการขาดดุลงบประมาณในระยะ 5 ปีข้างหน้า อยู่บนสมมติฐานการเติบโตทางเศรษฐกิจ (Nominal GDP) เฉลี่ยที่ 4.0% ขณะที่เศรษฐกิจไทยในช่วงหลังโควิด-19 (ปี 2566-2568) เติบโตเฉลี่ย 2.9% และเศรษฐกิจไทยในระยะ 5 ปีข้างหน้า มีแนวโน้มเติบโตเฉลี่ย (Nominal GDP) ที่ราว 3% ชะลอลงจากปัญหาเชิงโครงสร้างและความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจโลก ซึ่งส่งผลให้ 1.การขาดดุลงบประมาณคาดว่า จะยังสูงกว่า 3.0% ของ GDP ในปี 2572 โดยในปีงบประมาณ 2568 ขาดดุลจริงอยู่ที่ 4.8% 2.หนี้สาธารณะแตะเพดานที่ 70% ของ GDP ในปี 2570 โดยในเดือน ต.ค. 2568 มีสัดส่วนที่ 65.2%

2. ตัวชี้วัดในกรอบวินัยการคลัง (Fiscal rules) เพื่อใช้เป็นกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะบางตัวเข้าใกล้กรอบเป้าหมายที่กำหนดไว้มากขึ้น ทั้งนี้แม้กรอบฯดังกล่าวจะไม่เป็นข้อผูกพันทางกฎหมายโดยตรง แต่หากเกินกรอบฯต้องรายงานต่อคณะรัฐมนตรี ส่งผลให้การใช้นโยบายการคลังในอนาคตมีข้อจำกัดมากขึ้น อีกทั้งเป็นจุดจับตาของสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ โดยกรอบฯดังกล่าวสะท้อนความเปราะบางด้านวินัยทางการคลังของไทย ได้แก่ 1.สัดส่วนภาระหนี้ของรัฐบาลต่อรายได้ ถูกกำหนดเพดานไว้ที่ 50% หลังจากปรับเพิ่มจาก 30% ในเดือน ก.ย. 2568 โดยข้อมูลล่าสุด ณ เดือน ก.ย. 2568 อยู่ที่ 37.1% สะท้อนว่าภาระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยขยายตัวเร็วกว่ารายได้รัฐ หรือโครงสร้างรายได้เติบโตไม่ทันรายจ่าย ส่งผลให้พื้นที่การคลังของไทยลดลง ทั้งนี้ หากสัดส่วนดังกล่าวเกิน 60% จะยิ่งเพิ่มความเสี่ยงต่อวิกฤตการคลังเหมือนที่เคยเกิดขึ้นในกรีซและอาร์เจนตินา 2.สัดส่วนยอดหนี้คงค้างรวมจากกิจกรรมกึ่งการคลังต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีที่เกิดจากการรับภาระตามนโยบายรัฐ ตามมาตรา 28 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ที่ตั้งเพดานไว้ที่ 32% ทั้งนี้หนี้กึ่งการคลังจะไม่ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะทันที แต่หากโครงการขาดทุน หนี้จึงจะถูกดึงกลับเข้ามาเป็นภาระงบประมาณของรัฐโดยตรง จึงเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญ ทั้งนี้ในงบประมาณรายจ่ายปี 2568 ประมาณการภาระผูกพันอยู่ที่ 1,133,751 ล้านบาท หรือคิดเป็น 30.2% ของงบประมาณรวม ซึ่งเป็นระดับที่เข้าใกล้เพดานที่ 32%
3.ภาระงบประมาณจากสังคมสูงวัยเร่งตัว

โดยในปี 2572 ไทยจะเข้าสู่สังคมสูงวัยแบบสมบูรณ์ (Super-aged society) หรือ 20% ของประชากรไทยมีอายุมากกว่า 65 ปี ซึ่งหมายถึงภาระทางการคลังที่จะเพิ่มขึ้นจากทั้งรายจ่ายงบประมาณด้านบำนาญ การออม งบประมาณรายจ่ายด้านสาธารณะสุข เช่น บัตรทอง สวัสดิการข้าราชการ รวมถึงสวัสดิการผู้สูงอายุ โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทยประเมินงบประมาณรายจ่ายของรัฐที่เกี่ยวเนื่องกับสังคมสูงวัยจะเพิ่มจาก 24.7% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในปี 2568 ไปเป็น 28.5% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในปี 2572

แนวทางเพิ่มรายได้และลดรายจ่ายตามแผนการคลังระยะปานกลางฯดังกล่าว เป็นจุดเริ่มต้นที่ดีที่จะควบคุมความเสี่ยงทางการคลังไม่ให้เพิ่มขึ้น โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทยมีข้อเสนอแนะและความเห็นเพิ่มเติม ดังนี้ 1. การเพิ่มรายได้ โดยรายได้งบประมาณเกือบทั้งหมดมาจากการเก็บภาษี แต่ช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2558-2567) ประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลขยายตัวช้ากว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือ Buoyancy rate มีค่าเฉลี่ยไม่ถึง 1 อยู่ที่ 0.8 จึงจำเป็นต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างรายได้ของรัฐบาล 1.1 การขยายฐานภาษี โดยรัฐบาลควรผลักดันให้ทุกคนเข้ามาอยู่ในฐานภาษี โดยปัจจุบันมีจำนวนคนที่ยื่นแบบแสดงรายการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (ภ.ง.ด.) อยู่ 11 ล้านคน จากตัวเลขกำลังแรงงานของไทยทั้งสิ้นราว 40 ล้านคน ส่งผลให้อีก 29 ล้านคน ยังไม่ได้อยู่ในฐานภาษีของรัฐบาล  

              รัฐบาลต้องมีการปฏิรูปในส่วนของกฎหมายและโครงสร้างสวัสดิการ ดังมีรายละเอียดดังนี้ 1.ออกกฎหมายให้ทุกคนมีหน้าที่ยื่นแบบฯ และบังคับใช้กฎหมายให้เข้มงวดขึ้น โดยปัจจุบันตามมาตรา 56 แห่งประมวลรัษฎากร ระบุว่า บุคคลธรรมดาที่มีรายได้พึงประเมินถึงเกณฑ์ที่กำหนดต้องยื่นแบบฯ ดังนั้นผู้ที่มีรายได้พึงประเมินไม่ถึงเกณฑ์ อาทิ คนโสดที่มีรายได้ทั้งปีไม่เกิน 120,000 บาท ไม่มีหน้าที่ต้องยื่นแบบฯ ซึ่งเห็นว่ารัฐบาลอาจต้องพิจารณาให้ทุกคนมีหน้าที่ต้องยื่นแบบฯ เพื่อสร้างฐานข้อมูลรายได้ให้แก่รัฐบาล 
         

      นอกจากนี้ข้อมูลจากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยรายงานว่า ระหว่างปี 2554-2564 ไทยมีคดีความที่เกี่ยวเนื่องกับฐานการเลี่ยงภาษี เฉลี่ยเพียงราว 7 คดีต่อปี และส่วนใหญ่คดีขาดอายุความก่อนจะถึงบทลงโทษ สะท้อนว่ารัฐบาลต้องมีการตรวจสอบเพิ่มเติมและบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวดขึ้น หรืออาจเพิ่มเงื่อนไขว่าหากไม่ยื่นภาษีฯ จะถูกจำกัดสิทธิการเข้าถึงสวัสดิการบางอย่าง เช่น สวัสดิการค่ารักษาพยาบาล หรือมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลในปัจจุบันและอนาคต

2.จูงใจให้คนเข้ามาอยู่ในฐานภาษีผ่านการให้สวัสดิการของรัฐผ่านเครื่องมือทางการคลังอย่าง Negative Income Tax (NIT) ซึ่งมีหลักการว่าผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่รัฐบาลกำหนด จะได้รับสวัสดิการ แต่หากรายได้สูงกว่าเกณฑ์จะต้องชำระภาษีตามอัตราปกติ ซึ่งรัฐบาลอาจออกแบบสวัสดิการที่สร้างแรงจูงใจให้ผู้ไม่อยู่ในฐานภาษีของรัฐบาลเข้ามารับประโยชน์ของรัฐบาล โดยเฉพาะผู้ที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐราว 14 ล้านคน อย่างไรก็ดีรัฐบาลต้องมีเงื่อนไขบางประการเพื่อช่วยผลักดันให้กลุ่มดังกล่าวพ้นจากระดับการให้ความช่วยเหลือของรัฐบาล ซึ่งจะกลายไปเป็นฐานรายได้ภาษีใหม่ในอนาคต
           

     การลดความซ้ำซ้อนของสวัสดิการภาครัฐ การใช้เครื่องมือ NIT เพื่อให้สามารถออกแบบสวัสดิการในประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ และช่วยลดความซ้ำซ้อนของโครงการสวัสดิการที่มีในปัจจุบัน โดยเฉพาะโครงการผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐซึ่งใช้งบประมาณปี 2567 ราว 55,000 ล้านบาทต่อปี หรือคิดเป็นราว 1.4% ของงบประมาณรายจ่ายรวม หรือคิดเป็นต่อหัวได้รับความช่วยเหลือเพียง 375 บาทต่อเดือน ในขณะที่โครงการผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐอาจจะมีความซ้ำซ้อนกับโครงการสวัสดิการอื่นๆ ที่มีวัตถุประสงค์ช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยเช่นกัน อาทิ โครงการผู้มีรายได้น้อยให้มีความมั่นคงในที่อยู่อาศัย โครงการบริหารจัดการที่ดินทำกินแก่เกษตรกรรายย่อยและผู้ด้อยโอกาส หรือเบี้ยผู้สูงอายุ และเบี้ยคนพิการที่ให้เป็นการทั่วไป ซึ่งโครงการฯ ดังกล่าวใช้งบประมาณรวมสูงถึง 110,000 ล้านบาทต่อปี หรือคิดเป็นราว 3% ของงบประมาณรายจ่าย ซึ่งสามารถควบรวมโครงการ และปรับขนาดเม็ดเงินให้ความช่วยเหลือให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นได้ 

 
** ศูนย์วิจัยกสิกรไทย **