ศูนย์วิจัย ดิเรก ชัยนาม คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดตัวหนังสือ “ความขัดแย้งการเจรจาและการแบ่งสรรปันอำนาจ : กรณีศึกษาจังหวัดชายแดน
ภาคใต้ของประเทศไทยและบทเรียนของบางประเทศ” เมื่อวันที่ 24 พ.ย. 2565 ที่ผ่านมา โดยหนึ่งในผู้เขียนคือ รศ.ดร.ชนินท์ทิรา ณ ถลาง อาจารย์สาขาการ
ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า ปัญหาความรุนแรงในพื้นที่ชายแดนภาคใต้มีมานานนับสิบปี ซึ่งหนึ่งในข้อกังวลของหลายฝ่ายคือ “กฎหมายระหว่างประเทศ” ที่จะเข้ามาเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งภายในประเทศ

โดยที่ผ่านมา จะเห็นความพยายามจากภาครัฐของไทยที่ต้องการให้มองว่าสิ่งที่เกิดขึ้นในพื้นที่ชายแดนใต้เป็นปัญหาหรือสถานการณ์ไม่ใช่ความขัดแย้ง และใช้คำเรียกผู้ก่อเหตุว่าเป็นผู้เห็นต่างจากรัฐ แทนที่จะเรียกชื่อขบวนการหรือองค์กรของผู้ก่อเหตุ (เช่น BRN) โดยตรง ด้วยความกังวล 1.ปัญหาจะถูกยกขึ้นสู่ระดับสากลหรือไม่ เช่น เข้าเงื่อนไข “ความขัดแย้งทางอาวุธที่ไม่ใช่ระหว่างประเทศ” ตามคำนิยามของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ

2.ถ้ามีฝ่ายที่ 3 เข้ามาแล้วจะเกิดการแทรกแซงอธิปไตยของไทยหรือไม่ซึ่งฝ่ายที่ 3 นี้อาจเป็นรัฐหรือไม่ใช่รัฐก็ได้ 3.โครงสร้างพื้นฐานระหว่างประเทศบังคับให้รัฐต้องกระจายอำนาจเพื่อแก้ปัญหาหรือไม่ ซึ่งคิดต่อไปได้อีกว่าจะนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดนหรือเปล่า โดยสำหรับ “คำถามแรก (เรื่องเงื่อนไขนิยามความขัดแย้งทางอาวุธที่ไม่ใช่ระหว่างประเทศ)” มีข้อถกเถียงระหว่าง “/ฝ่ายภาครัฐ” เช่น กระทรวงการต่างประเทศ มองว่า “ไม่เข้าข่าย” เพราะเมื่อมีเหตุเกิดขึ้นไม่มีองค์กรใดออกมาอ้างว่าเป็นฝีมือของตน

กลุ่มผู้ก่อเหตุก็ไม่มีการจัดโครงสร้างองค์กรและสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน อีกทั้งแม้มีการก่อเหตุแต่ก็ไม่ปรากฏความสามารถในการควบคุมพื้นที่ ซึ่งแตกต่างจากสถานการณ์ในประเทศเมียนมา ที่กองกำลังติดอาวุธของกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ มีพื้นที่ควบคุมของตนเองชัดเจน แต่อีกมุมหนึ่ง “ฝ่ายองค์กรภาคประชาสังคม (NGO) และนักกฎหมายระหว่างประเทศ” มองว่า “เข้าข่าย” โดยให้เหตุผล

อาทิ เป็นสถานการณ์ตึงเครียดเกินกว่าความขัดแย้งภายในประเทศและมีการต่อสู้ด้วยกำลังอาวุธมาระยะหนึ่งแล้ว ขณะที่กลุ่มผู้ก่อเหตุจริงๆ แล้วมีการจัดโครงสร้างเป็นองค์กรเพียงแต่ในองค์กรมีรูปแบบกระจายอำนาจสูง และมีการทำงานประสานกันโดยสังเกตได้จากการก่อเหตุที่หลายครั้งเกิดพร้อมกันหลายจุด อีกทั้งมีขีดความสามารถในการขนส่งและลำเลียงอาวุธ

อย่างไรก็ตาม “ในทางปฏิบัติพบว่า ภายนอกไม่ได้สนใจเหตุการณ์ในไทยเพราะเข้าข่ายนิยามตามกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่ แต่สนใจว่าเหตุที่เกิดขึ้นมีความรุนแรงเพียงใดต่างหาก” เช่น เหตุการณ์ตากใบ-กรือเซะ ได้รับความสนใจจากต่างประเทศทั้งที่รัฐบาลยุคนั้นเรียกกลุ่มผู้ก่อเหตุในพื้นที่ชายแดนใต้ว่าโจร อันหมายถึงมีนัยลดระดับให้เป็นเพียงการก่ออาชญากรรมเท่านั้น นอกจากนี้ “การแทรกแซงจากต่างประเทศเอาเข้าจริงก็ทำไม่ได้ง่ายๆ” จากหลายสาเหตุ ตั้งแต่ 1.กฎหมายและข้อตกลงระหว่างประเทศยังคงยึดหลักอำนาจอธิปไตยของรัฐเป็นหลัก

2.การแทรกแซงไม่ใช่ทำได้ในทุกกรณี โดยระบุไว้เพียง4 กรณีเท่านั้น คือการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ (Genocide) อาชญากรรมสงคราม (War Crimes) การกำจัดชาติพันธุ์ (Ethnic Cleansing)และอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ (Crimes Against Humanity)เพื่อช่วยเหลือและคุ้มครองประชาชนที่ตกอยู่ในสถานการณ์ความรุนแรงดังกล่าว ซึ่งสถานการณ์ในพื้นที่ชายแดนใต้ไม่เข้าข่ายทั้ง 4 กรณีข้างต้น

นอกจากนั้นในทางปฏิบัติ “ตัวแสดงภายนอกเองก็ต้องจัดลำดับความสำคัญของผลประโยชน์และคำนึงถึงผลกระทบต่อความสัมพันธ์กับไทยด้วย” เช่น หากไทยกับประเทศเพื่อนบ้านมีความสัมพันธ์ที่ดีต่อกันก็คงไม่มีใครแทรกได้แซงเพราะทุกคนก็ต้องการรักษาหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน ส่วนชาติมหาอำนาจทั้งตะวันตกและตะวันออกก็มีเรื่องอื่นๆ ให้ไปสนใจมากกว่า

ขณะที่ “สิทธิในการกำหนดอนาคตตนเอง” ก็ไม่ได้มุ่งหวังให้ชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มขอรับการสนับสนุนเพื่อตั้งรัฐใหม่ เพราะไม่เช่นนั้นโลกก็คงแตกแยกไม่รู้จบ โดยสงวนไว้สำหรับชนกลุ่มน้อยที่อยู่ในพื้นที่ซึ่งเคยตกเป็นอาณานิคมของชาติตะวันตกมาก่อน โดยสรุปแล้ว “การเลี่ยงใช้คำว่าความขัดแย้งไปใช้คำว่าสถานการณ์ รวมถึงเรียกผู้ก่อเหตุว่าผู้เห็นต่างจากรัฐไม่น่ามีผลใดๆ กับการป้องกันการแทรกแซงอำนาจอธิปไตย” แต่มีผลในด้านอื่นๆ เช่น ดึงดูดความสนใจเชิงลบจากตัวแสดงอื่นๆ (นักวิชาการหรือ NGO) อีกทั้งภาคส่วนอื่นๆ ก็ไม่ได้ใช้คำตามภาครัฐของไทย

“คำถามที่ 2 (การให้ฝ่ายที่ 3 เข้ามามีบทบาทในกระบวนการสันติภาพ กับความเสี่ยงต่อการที่ปัญหาถูกยกขึ้นสู่ระดับสากลซึ่งกระทบต่ออธิปไตยของประเทศ)” เมื่อดูตัวอย่างจากประเทศใกล้เคียง เช่น อินโดนีเซียหรือฟิลิปปินส์ มีการให้ฝ่ายที่ 3 เข้ามามีบทบาท อาทิ เป็นคนกลางในการเจรจา สังเกตการณ์ ปลดอาวุธตามข้อตกลง ซึ่ง “ไม่พบว่าปัญหาถูกยกระดับเพราะการให้มีฝ่ายที่ 3” แต่มาจากปัจจัยอื่นๆ

เช่น กรณีอาเจาะห์ในอินโดนีเซีย ได้รับความสนใจจากเหตุการณ์สึนามิ จึงมีต่างชาติเข้าไปให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม(น้ำสะอาด อาหาร ที่อยู่อาศัย) หรือกรณีมินดาเนาในฟิลิปปินส์ สถานการณ์ถูกยกระดับเพราะมีกลุ่มติดอาวุธที่หากินกับการจับนักท่องเที่ยวต่างชาติไปเรียกค่าไถ่ ทั้งนี้ ภาครัฐของทั้ง 2 ประเทศ กำหนดขอบเขตบทบาทให้ฝ่ายที่ 3 อย่างชัดเจนในกระบวนการสันติภาพ จึงเป็นไปได้น้อยมากที่ฝ่ายที่ 3 จะล้ำเส้นไปจากที่ตกลงกันไว้ อนึ่ง ฝ่ายรัฐกับกองกำลังติดอาวุธต่อสู้กันมานาน การเจรจาโดยตรงอาจสำเร็จได้ยากกว่าการมีฝ่ายที่ 3 เป็นคนกลาง

“คำถามที่ 3 (โครงสร้างพื้นฐานระหว่างประเทศบังคับให้รัฐต้องกระจายอำนาจเพื่อแก้ปัญหาจนอาจนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน)” จากการศึกษา “ไม่พบว่ามีการบังคับเช่นนั้น เนื่องจากหากมีสภาพบังคับจะเท่ากับรุกล้ำอำนาจอธิปไตยของรัฐมากจนเกินไป” อย่างในฟิลิปปินส์และอินโดนีเซีย การกระจายอำนาจนั้นเกิดขึ้นจากเจตจำนงของรัฐเองโดยไม่มีกฎหมายหรือสถาบันระหว่างประเทศไปบีบบังคับ

อย่างไรก็ตาม “อาจมีองค์กรระหว่างประเทศที่พยายามส่งเสริมการกระจายอำนาจ ในลักษณะเป็นเครื่องมือหนึ่งในการแก้ไขปัญหาทางอัตลักษณ์และความขัดแย้ระหว่างชนกลุ่มใหญ่กับชนกลุ่มน้อย” ถึงกระนั้น “การกระจายอำนาจจะช่วยบรรเทาความขัดแย้งได้ก็ต่อเมื่อสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยด้วย” เพราะแม้กระจายอำนาจแต่ยังมีนโยบายจำกัดสิทธิชนกลุ่มน้อย ในระยะยาวก็ยังมีโอกาสนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน เช่น กรณีประเทศยูโกสลาเวีย ที่ต่อมาแตกออกเป็นหลายประเทศ

(อ่านต่อฉบับวันที่ 1 ธ.ค. 2565)

SCOOP@NAEWNA.COM