สถาบันพระปกเกล้า ร่วมกับ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเวทีสัมมนา “ทิศทางวุฒิสภาโลกและวุฒิสภาไทย : มาจากไหน ทำอะไร ควรเป็นอย่างไรดี?” ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (รังสิต) เมื่อวันที่ 12 ก.ย. 2566 ที่ผ่านมา โดย ปุรวิชญ์ วัฒนสุข อาจารย์สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บอกเล่าวิวัฒนาการของวุฒิสภาในประเทศไทย ซึ่งแม้จะปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 โดยเรียกว่า “พฤฒสภา” แปลว่า สภาอาวุโส แต่ในความเป็นจริงนั้นมีตำแหน่งแบบเดียวกันมาก่อนแล้ว

กล่าวคือ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ในปี 2475 ในยุคแรกๆ ยังมีฝ่ายนิติบัญญัติเพียงสภาเดียวคือสภาผู้แทนราษฎร แต่ได้แบ่ง สส. ออกเป็น 2 ประเภท คือที่มาจากการออกเสียงเลือกตั้งโดยตรงโดยประชาชน และที่มาจากการแต่งตั้ง โดยคณะราษฎรผู้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ได้ให้เหตุผลว่า ในเวลานั้นคนสยาม (คนไทย)ยังไม่พร้อมโดยเฉพาะเรื่องของการศึกษา จึงจำเป็นต้องมีพี่เลี้ยงมาช่วยประคับประคอง และนั่นคือบทบาทหน้าที่ของ สส. ประเภทแต่งตั้ง

สำหรับที่มาของสมาชิกพฤฒสภาชุดแรก ตามบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ให้มาจากองค์การเลือกตั้งของพฤฒสภา ซึ่งประกอบด้วย สส.ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในขณะนั้น ทำให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองและจบลงด้วยการรัฐประหารในปี 2490 ทั้งนี้ “พฤฒสภามีอำนาจเห็นชอบต่อการแถลงนโยบายของนายกรัฐมนตรี” นอกจากนั้นประธานพฤฒตสภายังต้องร่วมกับประธานสภาผู้แทนราษฎร ในการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี เนื่องจากยังไม่มีตำแหน่งประธานรัฐสภา

หลังผ่านการรัฐประหารแบบแทบจะติดต่อกัน ตั้งแต่ปี 2490 (และรัฐธรรมนูญฉบับ 2490 ก็เป็นฉบับแรกที่เปลี่ยนชื่อจากพฤฒสภาเป็นวุฒิสภา), 2491 และ 2494 ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2494 ได้เขียนให้ สว. มีอำนาจมากพอสมควร โดเยเฉพาะอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายไว้ได้นานที่สุดถึง 1 ปี ทั้งนี้ ทศวรรษ 2490 (ปี 2490-2499) เป็นยุคที่การเมืองไทยผันผวนมาก และยาวไปจนถึงปี 2500 เมื่อ จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ รัฐประหารยึดอำนาจ จอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยยังเป็นการยึดอำนาจเพียงช่วงสั้นๆ แล้วมีการเลือกตั้งอย่างรวดเร็ว

กระทั่งในเดือน ต.ค. 2501 ภายหลังจากพลโทถนอม กิตติขจร (ยศในขณะนั้น) ในฐานะนายกรัฐมนตรี ไม่สามารถคุมเสียง สส. ในสภาได้ จอมพลสฤษดิ์ จึงทำรัฐประหารและประเทศไทยก็เข้าสู่ยุคเผด็จการทหารยาวนานกว่าทศวรรษ จนกระทั่งมีรัฐธรรมนูญฉบับ 2511 ในยุคนี้ สว. มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลได้ด้วย แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้อยู่ได้เพียง 3 ปี เพราะ จอมพล ถนอม กิตติขจร แม้ตอนแรกจะเป็นนายกฯ จากการเลือกตั้งเมื่อปี 2512 แต่ก็ไม่สามารถคุมเสียง สส. ได้ จึงรัฐประหารในปี 2514 จากนั้นก็เกิดเหตุการณ์ชุมนุมใหญ่ 14 ตุลาคม 2516

ในปี 2517 มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งในส่วนของ สว. มีการเปลี่ยนแปลงในประเด็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง สว. จากเดิมที่เป็นประธานองคมนตรี เป็นนายกรัฐมนตรี นอกจากนั้น ที่มาของ สว. ยังมาจากการสรรหาของคณะรัฐมนตรี โดยรัฐมนตรีแต่ละคนเสนอเข้ามา อย่างไรก็ตาม สว. ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มีอำนาจน้อย โดยการยับยั้งร่างกฎหมายทำได้นานที่สุดเพียง 180 วัน แต่การเมืองไทยช่วงนี้ก็ผันผวนอีกครั้ง รัฐบาลจากการเลือกตั้งอยู่ได้ไม่นานก็เกิดเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 และจบลงด้วยการรัฐประหารอีกครั้ง

ในปี 2521 เกิดรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” เพราะอนุญาตให้ข้าราชการดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ ยุคนี้ สว. มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล มีอำนาจให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง สถาบันพระมหากษัตริย์และเศรษฐกิจของประเทศ กระทั่งปี 2534 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็สิ้นสุดลงจากการรัฐประหารโดย คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) และ
มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2534

ซึ่งครั้งนี้ สว. มีอำนาจมาก ทั้งการเลือกนายกฯการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล กฎหมายงบประมาณรายจ่าย กฎหมายความมั่นคง ทำให้เกิดแรงต้านอย่างมาก จากนั้นมีการเลือกตั้งในปี 2535 แต่ปีนั้นก็เกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬขึ้น หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 2534 อย่างเร่งด่วน เพื่อยกเลิกอำนาจ สว. ที่มีกระแสต่อต้านอย่างรุนแรงออกไป เหลือเพียงอำนาจตรวจสอบร่างกฎหมายเท่านั้น

หลังจากนั้นจึงมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ที่เป็น “จุดเปลี่ยน” ครั้งสำคัญ โดยครั้งนี้ สว. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด และมีอำนาจมาก อาทิ เห็นชอบบุคคลให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ แต่เมื่อใช้ไปก็เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าสว. มีความสนิทแนบชิดกับ สส. หรือพรรคการเมือง กระทั่งเกิดรัฐประหาร 2549 และการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ได้เปลี่ยนที่มา สว. มาเป็นจากการเลือกตั้งและการสรรหาตามกลุ่มอาชีพอย่างละครึ่ง สุดท้ายเมื่อเกิดรัฐประหาร 2557 และมีการร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ใช้ในปัจจุบัน ก็ได้ให้ สว.มาจากการสรรหาทั้งหมด

“ที่มาต้องไปผูกกับอำนาจหน้าที่ สว. จะให้มีอำนาจหน้าที่มาก-น้อยแค่ไหน ถ้าให้ สว. มีอำนาจมาก คุณก็ปฏิเสธไม่ได้ มันต้องมีที่มาที่มีความชอบธรรม จะเกิดวาทกรรมสภาผัว-เมียก็ถกเถียงกันไป แต่ถ้าจะให้มีอำนาจมากอย่างนั้นจริงๆ มันก็ต้องมีที่มาที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย กับอีกเรื่องของคือเรื่องกลุ่มอาชีพ พฤษภาปีหน้า (2567) เราจะมีสว. ชุดใหม่ที่มาจากกลุ่มอาชีพ ปัญหาคือเรื่องนิยาม คือคุณนิยามกลุ่มอาชีพอย่างไร” ปุรวิชญ์ กล่าว

ด้าน ชมพูนุท ตั้งถาวร นักวิชาการชำนาญการ สำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า สรุปแนวคิดที่มาของ สว. หรือสภาที่ 2 ของประเทศต่างๆ ซึ่งอาจใช้หลายแนวคิดผสมผสานกันก็ได้ อาทิ 1.ผู้ทรงคุณวุฒิ เช่น บาห์เรน จอร์แดน สว. มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ ซึ่งมีกรอบกฎหมายระบุคุณสมบัติของบุคคลที่สามารถได้รับการแต่งตั้ง 2.พรรคการเมือง เช่น อังกฤษ ที่ยกเลิกการสืบทอดตำแหน่งสมาชิกสภาขุนนางทางสายเลือด แล้วตั้งคณะกรรมการสรรหา สว. ประกอบด้วยตัวแทนไม่สังกัดพรรคการเมือง และจากพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎร เพื่อที่จะค่อยๆ เปลี่ยนผ่านสมาชิกรุ่นใหม่ๆ ให้ยึดโยงกับประชาชนตามหลักประชาธิปไตย

3.กลุ่มผลประโยชน์ เช่น ไอร์แลนด์ สว. มาจากกลุ่มอาชีพจำนวน 5 กลุ่ม คัดเลือกตัวแทนเข้ามา แต่ที่น่าสนใจคือ มีการให้โควตา สว. กลุ่มผู้จบจากมหาวิทยาลัยสำคัญ 2 แห่งในประเทศด้วย และ 4.กลุ่มชาติพันธุ์ มักพบในประเทศแถบทวีปแอฟริกา ซึ่งเกิดจากยุคอาณานิคมที่เจ้าอาณานิคมแบ่งดินแดนโดยไม่ได้สนใจผู้อยู่อาศัย และเมื่อดินแดนเหล่านั้นได้รับเอกราชก็ต้องหาทางให้กลุ่มต่างๆ อยู่ร่วมกันได้ เช่น เลโซโท สว.มีตัวแทนจาก 22 ชนเผ่า

“ตกลงให้ได้ก่อนว่าอยากให้ สว. เป็นตัวแทนอะไร ต้องเอาภาคส่วนไหน แล้วคิดต่อว่าจะเอาที่มาอย่างไร ขึ้นอยู่กับว่าคุณจะทำอย่างไรให้ภาคส่วนนั้นเข้ามาที่สภาได้” ชมพูนุท กล่าว