คอลัมน์ : คิดด้วยพลเมือง

ถนนที่เพิ่งสร้างเสร็จไม่นานแต่เริ่มแตกร้าว อาคารที่ใช้งบประมาณหลายร้อยล้านแต่ก็สร้างไม่เสร็จโครงการที่ต้องขยายเวลาสัญญาครั้งแล้วครั้งเล่า หรือสร้างเสร็จแล้วแต่ยังเปิดใช้งานไม่ได้ ภาพแบบนี้น่าจะเกิดขึ้นให้เห็นกันอยู่บ่อยๆ ในประเทศที่คำว่า รักชาติ ต้านโกงถูกพูดกันจนคุ้นหู จนผู้เขียนอดตั้งคำถามไม่ได้ว่าปัญหาที่เกิดขึ้นซ้ำๆ เหล่านี้เป็นเพียงความผิดพลาดในกระบวนการก่อสร้างและการบริหารโครงการของภาครัฐ หรือมีช่องโหว่ที่เปิดทางให้คอร์รัปชันเข้ามาทำให้ภาพความสำเร็จที่ควรจะเป็นบิดเบี้ยวไปไม่ต่างจากการต่อจิ๊กซอว์ที่ต่อให้มีชิ้นส่วนอยู่เกือบครบถ้าชิ้นสำคัญบางชิ้นหายไป ถูกวางผิดตำแหน่ง หรือมีชิ้นที่ไม่ควรอยู่ตรงนั้นเข้ามาแทรก ภาพสุดท้ายก็ยากจะออกมาเป็นอย่างที่ควรจะเป็น

ลองนึกภาพว่าการใช้งบประมาณของรัฐเป็นเหมือนสายน้ำ ที่มีต้นทางมาจากทรัพยากรที่พวกเราทุกคนร่วมกันสร้างขึ้น ก่อนจะไหลเข้าสู่กระบวนการบริหารงบประมาณของรัฐ และเปลี่ยนเป็นถนน โรงเรียน โรงพยาบาล ระบบขนส่ง หรือบริการสาธารณะต่างๆ และท้ายที่สุดควรไหลกลับมาสร้างประโยชน์ให้กับผู้คนอีกครั้ง

ระหว่างทางสายน้ำนี้ต้องผ่านกระบวนการอีกหลายขั้นตั้งแต่ต้นน้ำ อย่างการคิดโครงการ การจัดสรรงบประมาณ การสำรวจพื้นที่ การออกแบบ การกำหนดราคากลางและเกณฑ์การคัดเลือกผู้รับจ้าง ผ่านมาสู่ช่วงกลางน้ำ อย่างการจัดซื้อจัดจ้าง การทำสัญญา การก่อสร้างและควบคุมงาน ก่อนจะเดินทางถึงปลายน้ำ ในรูปของการตรวจรับ การเปิดใช้งาน และประโยชน์ที่ประชาชนได้รับจริง หากกระบวนการตั้งแต่ต้นน้ำไม่มีประสิทธิภาพ ไม่โปร่งใส หรือมีคอร์รัปชันแทรกเข้ามาระหว่างทาง ปัญหาก็อาจส่งต่อไปถึงปลายน้ำและทำให้ทรัพยากรที่ควรกลับมาสร้างประโยชน์ให้ประชาชนไปไม่ถึงปลายทางอย่างที่ควรจะเป็น

เมื่อมองแบบนี้ การทำความเข้าใจปัญหาของโครงการรัฐจึงไม่ควรรอจนถึงวันที่ปัญหาเกิดขึ้นแล้วอย่างเดียว แต่ต้องย้อนกลับไปดูตั้งแต่ต้นน้ำว่าโครงการนั้นเริ่มต้นจากปัญหาและความต้องการของคนในพื้นที่มากน้อยแค่ไหน ผ่านการสำรวจและออกแบบมาอย่างรอบคอบเพียงใด ราคากลางและ TOR สอดคล้องกับสิ่งที่จะสร้างหรือเปล่า และเมื่อสร้างเสร็จแล้วจะมีใครรับช่วงดูแลต่อ เพราะบางโครงการริเริ่มและลงทุนจากส่วนกลาง แต่เมื่อส่งต่อให้ท้องถิ่นกลับไม่มีทั้งงบประมาณหรือความพร้อมที่จะดูแลต่อ สิ่งที่สร้างขึ้นจึงอาจใช้งานได้ไม่เต็มที่หรือถูกทิ้งร้าง และหากจุดเริ่มต้นวางไว้ไม่ดี ปัญหาก็อาจไหลต่อไปตลอดทั้งโครงการ ตั้งแต่การแก้แบบ เพิ่มงานขยายเวลาไปจนถึงสร้างเสร็จแล้วแต่ใช้งานไม่ได้อย่างที่ควรจะเป็น

เมื่อมาถึงช่วงกลางน้ำ โครงการเริ่มเข้าสู่การทำสัญญาและก่อสร้างจริง สิ่งที่เรามักอยากใส่ใจคือใครชนะประมูล มีการแข่งขันกันมากน้อยแค่ไหน และหลังได้ผู้รับจ้างแล้วโครงการเดินหน้าต่ออย่างไร แต่ข้อมูลที่ประชาชนติดตามได้กลับเริ่มน้อยลง ทั้งที่เป็นช่วงที่เงินกำลังถูกใช้และสิ่งที่อยู่ในสัญญากำลังถูกสร้างขึ้นจริง เราแทบไม่เห็นว่าหน้างานคืบหน้าไปถึงไหน งานที่ทำตรงตามแบบและสัญญาแค่ไหน เบิกจ่ายไปแล้วเท่าไร หรือระหว่างทางมีการแก้ไขสัญญาและขยายเวลาด้วยเหตุผลอะไร หลายครั้งกว่าเราจะเห็นความเคลื่อนไหวอีกทีก็เป็นตอนที่สัญญาสิ้นสุดหรือเลยกำหนดไปแล้ว

เมื่อมาถึงช่วงปลายน้ำ อีกจุดสำคัญคือการตรวจรับ เพราะคำว่าตรวจรับงานแล้วไม่ได้แปลว่างานจะได้คุณภาพเสมอไป หากการตรวจไม่ครอบคลุมทุกช่วง ตรวจรับทั้งที่งานยังไม่เสร็จ ไม่ตรงสเปกหรือผู้ตรวจไม่มีความรู้ตรงกับงานนั้นมากพอ อย่างการสร้างถนน หากไม่ได้ตรวจในขั้นตอนสำคัญก่อนเทหรือปูผิว เมื่อสร้างเสร็จแล้วงานบางส่วนก็อาจถูกปิดทับจนยากจะรู้ว่าข้างใต้ทำไว้ตรงตามแบบและได้มาตรฐานที่กำหนดไว้จริงหรือเปล่า

ทีนี้ลองมองว่า หากมีการคอร์รัปชันแทรกเข้ามาในกระบวนการใดกระบวนการหนึ่ง ผลกระทบอาจต่อเนื่องไปตลอดทั้งโครงการ ตั้งแต่โครงการที่เกิดขึ้นอาจไม่ได้เกิดจากความต้องการจริงของคนในพื้นที่ งบประมาณอาจถูกใช้ไปอย่างไม่คุ้มประโยชน์สาธารณะ การแข่งขันให้ได้งานรัฐอาจไม่เป็นธรรม งานที่ได้อาจไม่ได้คุณภาพ หรือการตรวจรับอาจไม่ตรงไปตรงมา จนสุดท้ายแม้โครงการจะเสร็จตามเป้าหมายแต่สิ่งที่ประชาชนได้รับอาจไม่เป็นอย่างที่ควรจะเป็น

การทำให้ความผิดปกติเหล่านี้ถูกมองเห็นได้เร็วขึ้นต้องอาศัยมากกว่ากระบวนการตรวจสอบในช่วงท้าย แต่ต้องทำให้รัฐ ประชาชน และทุกภาคส่วนสามารถมองเห็นและติดตามโครงการได้ตั้งแต่ต้นทาง มีส่วนร่วมระหว่างทาง และรู้ว่าสุดท้ายแล้วงบประมาณสร้างผลลัพธ์อย่างที่ควรจะเป็นหรือเปล่า ซึ่งจำเป็นต้องมีอย่างน้อย 3 ชิ้นส่วนสำคัญที่จะช่วยเติมภาพนี้ให้สมบูรณ์ขึ้น

ชิ้นส่วนที่ 1 ข้อมูลที่เปิดเผยและเชื่อมต่อกันได้ตลอดโครงการ การเปิดเผยข้อมูลควรเริ่มตั้งแต่ต้นน้ำให้เห็นว่าโครงการเกิดขึ้นจากปัญหาหรือความต้องการอะไร ผ่านการสำรวจและออกแบบมาอย่างไร งบประมาณและราคากลางคิดมาจากอะไร ก่อนเชื่อมต่อมาถึงการจัดซื้อจัดจ้าง และช่วงก่อสร้างซึ่งควรมีทั้งข้อมูลความคืบหน้า การเบิกจ่าย และผลการควบคุมหรือตรวจงานในแต่ละช่วง เพื่อให้รู้ว่างานถูกทำตามแบบและข้อกำหนดหรือเปล่า โดยเฉพาะก่อนที่งานบางส่วนจะถูกก่อสร้างปิดทับจนตรวจสอบย้อนหลังได้ยาก แต่ข้อมูลช่วงนี้กลับเป็นสิ่งที่ประชาชนแทบไม่สามารถติดตามได้ ภาครัฐจึงควรพัฒนามาตรฐานข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างที่เปิดเผยและเชื่อมโยงกันตลอดกระบวนการ ตามแนวทาง Open Contracting Data Standard (OCDS) ที่มุ่งให้ข้อมูลตั้งแต่การวางแผน การจัดซื้อจัดจ้างการทำสัญญา ไปจนถึงการดำเนินงานตามสัญญาสามารถติดตามต่อเนื่องกันได้ เพื่อให้ทุกภาคส่วนสามารถมองเห็นและติดตามโครงการได้อย่างต่อเนื่อง

ชิ้นส่วนที่ 2 การมีส่วนร่วมของประชาชนและผู้ที่เกี่ยวข้อง ต่อให้เปิดเผยข้อมูลมากขึ้นก็อาจยังไม่พอหากคนที่อยู่ใกล้โครงการที่สุดไม่มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่ต้นน้ำในการสะท้อนปัญหาและความต้องการของพื้นที่ ไปจนถึง ระหว่างก่อสร้างและหลังเปิดใช้งาน เพราะคนในพื้นที่คือผู้ที่เห็นความเปลี่ยนแปลงของโครงการจริงในแต่ละวัน ไม่ว่าจะเป็นงานที่หยุดไปนาน ถนนที่เพิ่งสร้างแต่เริ่มชำรุด หรืออาคารที่สร้างเสร็จแต่ยังใช้งานไม่ได้ ภาครัฐจึงควรมีช่องทางให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูล สะท้อนข้อสังเกต ตั้งคำถาม และติดตามคำตอบได้อย่างปลอดภัย โดยไม่ต้องกังวลว่าจะได้รับผลกระทบจากการออกมาส่งเสียงนี่ไม่ใช่การผลักภาระให้ประชาชนทำหน้าที่ตรวจสอบแทนรัฐ แต่เป็นการเปิดพื้นที่ให้ประชาชน สื่อ ภาคประชาสังคม นักวิชาการ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง นำข้อมูลและสิ่งที่พบเห็นมาช่วยกันเติมภาพของโครงการให้ชัดขึ้น

ชิ้นส่วนที่ 3 จิตสำนึกร่วมของทุกฝ่าย สุดท้ายต่อให้มีข้อมูลที่เปิดเผยและมีช่องทางเปิดกว้างให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วม แต่หากคนในระบบยังไม่เห็นความสำคัญของทรัพยากรสาธารณะ จิ๊กซอว์ภาพนี้ก็คงต่อได้ไม่สมบูรณ์ ภาครัฐต้องทำงานอย่างสุจริต รอบคอบ และยึดประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก ภาคเอกชนที่เข้ามาเป็นคู่สัญญาต้องแข่งขันและทำงานอย่างตรงไปตรงมา ไม่ร่วมมือกับการทุจริตหรือหาประโยชน์จากช่องโหว่ ขณะที่ประชาชนเองก็มีส่วนช่วยเฝ้าระวัง ตั้งคำถามเมื่อพบความผิดปกติ และร่วมกันดูแลสิ่งที่สร้างขึ้นจากงบประมาณสาธารณะ เพราะท้ายที่สุด การทำให้โครงการรัฐโปร่งใส คุ้มค่า และเกิดประโยชน์จริง ไม่ได้ขึ้นอยู่กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่ต้องอาศัยจิตสำนึกและความรับผิดชอบร่วมกันของทุกคน

จิ๊กซอว์ 3 ชิ้นนี้อาจไม่ใช่คำตอบทั้งหมดของการแก้ปัญหา แต่ถ้าข้อมูลเปิดเผยและติดตามได้ทุกกระบวนการที่สำคัญทุกภาคส่วนมีพื้นที่เข้ามามีส่วนร่วม และทุกฝ่ายเห็นความสำคัญของทรัพยากรส่วนรวม ความผิดปกติก็อาจถูกมองเห็นได้เร็วขึ้น และบางปัญหาอาจป้องกันได้ก่อนจะกลายเป็นความเสียหายที่ต้องตามแก้ในภายหลัง

สุดท้ายนี้ ผู้เขียนอยากชวนทุกคนมาช่วยกันคิดและเติมจิ๊กซอว์ต่อว่ายังมีชิ้นส่วนไหนอีกที่ขาดหายไป และเราจะช่วยกันเติมส่วนที่ขาดนั้นได้อย่างไร เพื่อให้งบประมาณกลับมาสร้างประโยชน์ให้พวกเราทุกคนได้อย่างที่ควรจะเป็น ลองมาช่วยกันต่อภาพที่เราอยากเห็นให้สมบูรณ์ไปด้วยกันครับ