คอลัมน์ : คิดด้วยพลเมือง (See-Think-Cen')

สมมติว่ามีบริษัทแห่งหนึ่งชนะประมูลงานก่อสร้างของรัฐติดต่อกันหลายโครงการ เมื่อเราลองเปิดดูทะเบียนนิติบุคคล สิ่งที่พบอาจเป็นรายชื่อผู้ถือหุ้นที่เป็นชาวบ้านธรรมดาซึ่งไม่น่าจะมีเงินทุนระดับนั้น หรือเป็นบริษัทอีกแห่งที่จดทะเบียนอยู่ในต่างประเทศ คำถามที่ตามมาคือ แล้วใครคือคนที่ได้เงินภาษีของเราไปจริงๆ เป็นญาติของผู้มีอำนาจอนุมัติโครงการหรือไม่ เป็นนักการเมืองท้องถิ่นหรือเปล่า และบริษัทที่แพ้ประมูลไปนั้นมีเจ้าของคนเดียวกัน เพื่อเข้ามาเป็นคู่เทียบในการประมูลหรือไม่

วันนี้ประชาชนไทยแทบไม่มีทางตอบคำถามเหล่านี้ได้เลย

สิ่งที่เรากำลังพูดถึงคือ “ผู้รับประโยชน์ที่แท้จริง” หรือ Beneficial Ownership (BO) หมายถึงบุคคลธรรมดาที่เป็นเจ้าของหรือควบคุมบริษัทในท้ายที่สุด ไม่ว่าชื่อของเขาจะซ่อนอยู่หลังนอมินีบริษัทเปลือก หรือโครงสร้างการถือหุ้นที่ซ้อนกันกี่ชั้นก็ตาม

Oliver Bullough นักข่าวสืบสวนผู้เขียนหนังสือ Moneyland เล่าว่าบ้านพักตากอากาศของอดีตประธานาธิบดียูเครนถูกจดทะเบียนซ้อนกันสามชั้นในสามประเทศ ภายนอกดูเหมือนการลงทุนจากต่างชาติที่ถูกกฎหมายทุกขั้นตอน ผู้ตรวจสอบต้องขอหลักฐานข้ามประเทศทีละชั้นและรอคำตอบเป็นปี ขณะที่ผู้กระทำผิดจดทะเบียนบริษัทใหม่ได้ในไม่กี่นาที ความลับจึงวิ่งเร็วกว่ากฎหมายเสมอ

บทเรียนนี้ไม่ไกลตัวคนไทยเลย ในปีงบประมาณ 2567 สำนักงาน ป.ป.ช. รับเรื่องร้องเรียนการทุจริต 11,662 เรื่อง มูลค่าความเสียหายรวม 11,834 ล้านบาท และกว่าร้อยละ 72 เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งแต่ละปีรัฐใช้จ่ายผ่านช่องทางนี้เฉลี่ยราวหนึ่งล้านล้านบาท ตราบใดที่เรามองไม่เห็นว่าใครเป็นเจ้าของคู่สัญญาของรัฐเราก็มองไม่เห็นผลประโยชน์ทับซ้อนที่ซ่อนอยู่ในเงินก้อนนี้

ต้องให้เครดิตว่าปีนี้รัฐบาลจริงจังกับปัญหานอมินีมากขึ้น กรมพัฒนาธุรกิจการค้าออกคำสั่งที่มีผลตั้งแต่ 1 สิงหาคม 2569 ให้ตรวจสอบไม่เพียงตอนจดทะเบียนบริษัท แต่รวมถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างผู้ถือหุ้นในภายหลัง และให้ผู้ร่วมลงทุนแสดงที่มาของเงินทุน แรงผลักดันหลักมาจากการปราบธุรกิจต่างชาติสวมสิทธิ์และขบวนการสแกม

แต่ข้อมูลเหล่านี้ยังอยู่ในลิ้นชักของเจ้าหน้าที่ การศึกษา 25 ชุดข้อมูลเพื่อการต่อต้านคอร์รัปชันของภาคีวิชาการพบว่า ข้อมูลผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงเป็นหนึ่งในชุดข้อมูลที่ประเทศไทยยังไม่ได้จัดเก็บอย่างเป็นระบบ ส่วนข้อมูลนิติบุคคลที่เปิดอยู่ก็ยังไม่แสดงรายชื่อและสัดส่วนผู้ถือหุ้นบนเว็บไซต์ และต้องเสียค่าธรรมเนียมเป็นรายเอกสาร ทำให้การตรวจสอบเครือข่ายบริษัทในวงกว้างมีต้นทุนสูงจนทำไม่ได้จริง ข้อมูลลักษณะนี้จึงเปิดในทางรูปแบบ แต่ยังปิดในทางเศรษฐศาสตร์

หลายคนอาจถามว่า ในเมื่อรัฐเริ่มตรวจสอบแล้ว ทำไมต้องเปิดให้สาธารณะเห็นด้วย นั่นก็เพราะ เจ้าหน้าที่มีจำนวนจำกัด แต่โครงสร้างปกปิดเปลี่ยนรูปได้เร็วกว่าเสมอ เมื่อข้อมูลเปิด นักข่าว ภาคประชาสังคม นักวิจัย และแม้แต่บริษัทคู่แข่งที่แพ้ประมูลอย่างน่าสงสัย จะกลายเป็นดวงตาเพิ่มอีกหลายพันคู่ที่ช่วยรัฐตรวจสอบโดยไม่ต้องใช้งบประมาณเพิ่ม

ที่สำคัญกว่านั้นคือจังหวะเวลา ถ้าข้อมูลผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงเชื่อมกับข้อมูลจัดซื้อจัดจ้าง บัญชีรายชื่อบุคคลที่มีสถานภาพทางการเมือง (PEPs) และบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เราจะจับสัญญาณได้ตั้งแต่วันเซ็นสัญญา ไม่ต้องรอไล่ทวงคืนหลังจากเงินออกนอกประเทศไปแล้ว

ส่วนข้อกังวลเรื่องข้อมูลส่วนบุคคลนั้น ผมเห็นว่ารับฟังได้แต่ไม่ควรเป็นข้ออ้างให้ปิดทั้งชุด ผู้ที่เลือกเข้ามารับเงินภาษีของประชาชนย่อมต้องยอมรับการตรวจสอบในระดับที่สูงกว่าคนทั่วไป และกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลก็เปิดทางให้ประมวลผลเพื่อประโยชน์สาธารณะอยู่แล้ว สิ่งที่ต้องเปิดคือชื่อสัญชาติ และลักษณะการควบคุมกิจการ ส่วนเลขประจำตัวหรือที่อยู่บ้านยังปกปิดได้ตามปกติ

แล้วต้องทำอะไรบ้าง ข้อเสนอของผมมี 3 ประการครับ

ประการแรก เริ่มจากคู่สัญญาของรัฐก่อน โดยกำหนดให้บริษัทที่ต้องการเข้าประมูลงานภาครัฐต้องเปิดเผยผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงเป็นเงื่อนไข และเผยแพร่ข้อมูลนั้นต่อสาธารณะในรูปแบบที่คอมพิวเตอร์อ่านและประมวลผลต่อได้ ไม่ใช่ไฟล์ภาพหรือเอกสารสแกน

ประการที่สอง เชื่อมข้อมูลนี้เข้ากับระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เพื่อให้ระบบแจ้งเตือนได้เองเมื่อเจ้าของบริษัทผู้ชนะประมูลมีความเกี่ยวโยงกับผู้มีอำนาจอนุมัติ หรือเมื่อบริษัทที่เสนอราคาแข่งกันมีเจ้าของคนเดียวกัน

ประการที่สาม บรรจุเรื่องนี้เป็นพันธสัญญาในแผนปฏิบัติการระดับชาติฉบับแรกที่ไทยต้องจัดทำในฐานะสมาชิก Open Government Partnership (OGP) ซึ่งข้อเสนอเปิด 25 ชุดข้อมูลต่อต้านคอร์รัปชันที่มีข้อมูลผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงรวมอยู่ด้วย ได้ถูกเสนอเข้าสู่กระบวนการนี้แล้ว

สำหรับพลเมืองอย่างเรา บทบาทที่ทำได้ทันทีคือใช้เครื่องมือที่มีอยู่แล้ว เช่น แพลตฟอร์ม ACT Ai ตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างในพื้นที่ของตนเอง และเมื่อร่างแผนปฏิบัติการระดับชาติเปิดรับฟังความคิดเห็น ก็ช่วยกันส่งเสียงยืนยันว่าเราต้องการรู้ว่าใครคือเจ้าของตัวจริงของบริษัทที่ใช้เงินภาษีของเรา

ที่สำคัญ เรื่องนี้ไม่ใช่ความฝันที่ไกลเกินเอื้อมของไทยเพราะองค์กร Open Ownership รายงานว่ามีกว่า 150 ประเทศที่ให้คำมั่นเรื่องความโปร่งใสของผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงแล้ว ใกล้ตัวเราที่สุดคือฟิลิปปินส์ ซึ่งหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐได้ตั้งพันธสัญญาเชื่อมข้อมูลผู้รับประโยชน์ที่แท้จริงเข้ากับระบบจัดซื้อจัดจ้างอิเล็กทรอนิกส์ จนได้รับรางวัล Open Gov Award

ภาคประชาสังคมในอาเซียนเองก็ไม่ได้รอรัฐ เครือข่ายต่อต้านคอร์รัปชันเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (SEA-ACN) ซึ่งศูนย์ความรู้เพื่อต่อต้านคอร์รัปชันฯ (KRAC) คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ทำหน้าที่ประสานงาน ได้ทดลองนำรายชื่อนักการเมืองไทยราว 1,800 คนจากข้อมูลเปิดของรัฐสภาไปจับคู่กับข้อมูลกว่า 800,000 รายการในเอกสารรั่วไหลระดับโลกของ ICIJ ได้ทันที และมาเลเซียก็นำมาตรฐานเดียวกันไปใช้ต่อบนแพลตฟอร์มของตนโดยไม่ต้องสร้างเครื่องมือใหม่นี่คือหลักฐานว่าเมื่อข้อมูลเปิดและมีมาตรฐานร่วมกัน การตรวจสอบข้ามพรมแดนทำได้จริงและทำได้เร็ว

กลางเดือนตุลาคมนี้ ประเทศไทยเป็นเจ้าภาพการประชุมประจำปีของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และกลุ่มธนาคารโลก ซึ่งมีเวทีภาคประชาสังคม (Civil Society Policy Forum) จัดคู่ขนาน KRAC ร่วมกับแฮนด์ วิสาหกิจเพื่อสังคม ได้รับคัดเลือกให้จัดวงเสวนาเรื่อง “Following the Money: Beneficial Ownership Transparency for Financial Integrity and Open,Competitive Markets in Southeast Asia” ร่วมกับผู้แทนจาก UNODC, Open Contracting Partnership, OGP, CoST และ IMF ในวันอังคารที่ 13 ตุลาคม 2569 เวลา 11.00 ถึง 12.30 น. ณ ศูนย์การประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ ห้อง 2-210A ทั้งในรูปแบบออนไซต์และออนไลน์ พร้อมล่ามแปลภาษา ผู้สนใจติดตามรายละเอียดการลงทะเบียนได้ทางเพจของ HAND และ KRAC

เงินภาษีเป็นของประชาชน ดังนั้นใครได้เงินนั้นไปประชาชนต้องถามได้และต้องได้คำตอบ ความลับอาจวิ่งเร็วกว่ากฎหมาย แต่ข้อมูลที่เปิดให้คนทั้งประเทศช่วยกันดู จะวิ่งเร็วกว่าความลับเสมอ