เมื่อค่ำวันที่ 22 ก.ค. 2564 ที่ผ่านมา ผศ.ดร.ธร ปีดิดล ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำ และนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บรรยายในงานเสวนา (ออนไลน์) เรื่อง “นโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจนกับการลดความเหลื่อมล้ำ : บทวิเคราะห์จากต่างประเทศสำหรับสร้างข้อเสนอให้กับประเทศไทย” จัดโดยศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (CRISP) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยเล่าเรื่องงานวิจัยที่มีชื่อเดียวกับงานสัมมนาครั้งนี้ ที่ทำการศึกษาในปี 2562

ซึ่งจุดเริ่มต้นมาจากข้อถกเถียงที่ว่า “ไทยควรใช้นโยบายสวัสดิการแบบเจาะจงหรือถ้วนหน้า” ด้วยบริบทที่ประเทศไทยเริ่มใช้นโยบายที่เคลื่อนเข้าสู่แนวคิด “สวัสดิการแบบเจาะจงที่คนจน (Poverty-targeted Welfare)” เนื่องจากในช่วง 5 ปีล่าสุด เกิดการมองนโยบายช่วยเหลือคนระดับฐานรากแบบที่เคยดำเนินการมาว่ามีลักษณะประชานิยมซึ่งสร้างภาระทางการคลังที่สูงบวกกับขาดประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาความยากจน

ทำให้มีความพยายามโดยเฉพาะจากข้าราชการฝ่ายที่ทำงานด้านการคลัง ผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสู่นโยบายที่ช่วยเหลือคนอย่างตรงจุดโดยต้องพิสูจน์ฐานะความยากจน และเริ่มปรากฏนโยบายแนวนี้ในเวลาต่อมา เช่น บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) เงินทุนอุดหนุนเด็กเล็ก เป็นต้น แต่ก็มีข้อคัดค้านว่าไม่ควรมองสวัสดิการเป็นเรื่องของการสงเคราะห์ แต่ควรมองว่าเป็นสิทธิและควรให้แบบถ้วนหน้า

“จริงๆ การถกเถียงนี้เถียงกันมานานแล้วก็เถียงกันไม่จบ เพราะในแง่หนึ่งมันก็จะมีกลุ่มที่โปร (Pro-สนับสนุน) ประสิทธิภาพ แล้วก็มีกลุ่มที่โปรเรื่องสิทธิ์ มันก็เลยมาจากฐานคิดที่ค่อนข้างต่างกันแล้วก็ไปกันไม่รู้จะหาจุดลงตัวกันยังไงแต่ผมเสนอว่าจริงๆ มันมีทางออกอยู่ ถ้าเรามองออกไปยังประสบการณ์จริง คือเราไม่ได้เถียงอยู่บนฐานอุดมการณ์อย่างเดียว หันมามองประสบการณ์จริง เราก็จะพบว่าไม่ว่าประเทศไหนก็ตาม แต่ว่าโดยเฉพาะกลุ่มประเทศที่มีระบบสวัสดิการพัฒนาไปไกล เขาก็จะไม่ได้ใช้สวัสดิการแบบเดียว มันก็มีการผสมสวัสดิการที่มากกว่า 1 แบบด้วยกัน” ผศ.ดร.ธร กล่าว

ผศ.ดร.ธร เลือกตัวอย่างทำการศึกษาใน 5 ประเทศ ประกอบด้วย 1.อังกฤษ ใช้นโยบายแบบเสรีนิยมที่เน้นการช่วยเหลือแบบเจาะจงที่คนจน ซึ่งนอกจากสำนักงานระบบสุขภาพแห่งชาติ (NHS) ที่เป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้าแล้ว คนวัยทำงานจะเข้าสู่ระบบร่วมจ่ายคือประกันสังคม เพื่อเป็นหลักประกันยามเจ็บป่วย ว่างงานและชราภาพ ส่วนการช่วยเหลือเด็กเล็ก คนชรา ครอบครัว ฯลฯ จะเป็นระบบที่เน้นไปยังกลุ่มคนยากจน

อย่างไรก็ตาม ในช่วงทศวรรษล่าสุด อังกฤษมีการพัฒนาระบบ “Universal Credit” สำหรับการพิสูจน์ความจนโดยเป็นการปรับแก้มาตามลำดับจากกระบวนการพิสูจน์ที่พบว่าไม่มีประสิทธิภาพ กลายเป็นระบบที่ได้ข้อมูลละเอียดมากว่าคนจนแต่ละคนนั้นใครขาดอะไรบ้าง แล้วออกแบบสวัสดิการเพื่อตอบโจทย์คนเหล่านี้ ถึงกระนั้นก็ยังมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ถึงข้อผิดพลาดว่าแก้จนได้ไม่ตรงจุด ซึ่งก็น่าศึกษากันต่อไปว่าเป็นเพราะเหตุใด

2.สวีเดน ใช้นโยบายแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย โดยมีการให้สวัสดิการสูงแต่การเก็บภาษีก็สูงด้วยเช่นกัน เน้นสวัสดิการถ้วนหน้า เช่น เงินอุดหนุนเด็กเล็ก ประชากรวัยเรียนรวมถึงเงินเติมให้ผู้สูงอายุกรณีได้บำนาญไม่ถึงเกณฑ์ขั้นต่ำ ถึงกระนั้นก็ยังมีระบบร่วมจ่าย เช่น ประกันสังคมสำหรับคนวัยทำงาน และแบบเจาะจงคนจน โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสนับสนุนส่วนที่ขาดสำหรับคนกลุ่มนี้

3.เยอรมนี ใช้นโยบายแบบอนุรักษ์นิยมในบริบทยุโรป โดยอิงตามกลุ่มอาชีพ ซึ่งแนวคิดนี้เก่าแก่กว่าระบบสวัสดิการแบบอื่นๆ ประกันสังคมแบบเยอรมนีจึงมีกองทุนย่อยๆ จำนวนมากโดยประชาชนจะใส่เงินเข้าไป เป็นสวัสดิการที่เน้นให้คนทำงานเพื่อจะได้มีเงินมาสมทบในกองทุน และเชื่อมโยงกับความมั่นคงในการทำงานมากกว่าบทบาทของครอบครัว แต่ก็ยังอุดหนุนกรณีคนทำงานที่มีรายได้น้อยให้สามารถอยู่ในระบบประกันสังคมได้

4.ญี่ปุ่น สวัสดิการรักษาพยาบาลเป็นแบบ “ร่วมจ่าย”เช่นเดียวกับบำนาญชราภาพ ทุกคนต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุน แต่คนเป็นลูกจ้างหรือซื้อประกันสมัครใจสามารถจ่ายเพิ่มเข้าไปได้ ระบบญี่ปุ่นเดิมมุ่งเน้นไปที่ประชากรวัยแรงงาน กระทั่งในทศวรรษ 1990 ที่ญี่ปุ่นเข้าสู่สังคมสูงวัย จึงมีการเพิ่มสวัสดิการ เช่น กองทุนดูแลระยะยาว (Long-term Care) เงินอุดหนุนการเลี้ยงดูเด็ก ที่ทุกคนได้รับแต่ครอบครัวรายได้น้อยจะได้มากขึ้น อย่างไรก็ตาม มีการให้ท้องถิ่นอุดหนุนส่วนที่ขาดสำหรับครัวเรือนยากจนกรณีได้สวัสดิการแล้วแต่ยังไม่เพียงพอ คล้ายกับระบบสวีเดน

และ 5.บราซิล เป็นระบบสวัสดิการเสรีนิยมในบริบทเศรษฐกิจไม่เป็นทางการ บราซิลมีระบบสวัสดิการสุขภาพแบบถ้วนหน้า แต่ถูกมองว่าเป็นระบบสำหรับคนจน คนมีฐานะมักจะไม่ใช้ ส่วนประชากรวัยทำงานนั้นมีสวัสดิการเจ้าหน้าที่รัฐกับกองทุนประกันสังคมของลูกจ้างเอกชน แต่ประกันสังคมของบราซิลอนุญาตให้ผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรสมัครเข้าร่วมได้ ส่วนประชากรนอกระบบ จะเป็นการเน้นอุดหนุนครัวเรือนยากจน เช่น ประกันให้บุตรหลานได้เรียนหนังสือโดยเชื่อว่าการศึกษาจะนำพาชีวิตออกจากความยากจน หรือเงินบำนาญผู้สูงอายุยากจน

ผศ.ดร.ธร กล่าวสรุปข้อค้นพบของทั้ง 5 ประเทศ ว่า การใช้ระบบสวัสดิการแบบอังกฤษทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำมากกว่าอีกหลายประเทศในยุโรป เพราะการมุ่งเน้นกลุ่มคนยากจนทำให้แรงสนับสนุนจากคนอื่นๆ ในสังคมต่อการสร้างระบบสวัสดิการที่ดีมีน้อย สวัสดิการที่ดีจึงมีแต่ถูกตัดทอนลง ตรงข้ามกับสวีแดนอย่างสิ้นเชิง การมีสวัสดิการหมายถึงการขยายฐานแรงงาน และการมีสวัสดิการที่ดีประชาชนจึงเต็มใจจ่ายภาษีทำให้รัฐเก็บภาษีได้มาก สวีเดน จึงเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำต่ำ

ส่วนเยอรมนีกับญี่ปุ่น มีระบบสวัสดิการที่เน้นความมั่นคงในการทำงาน และทั้ง 2 ประเทศก็มีความเหลื่อมล้ำในระดับใกล้เคียงกัน คือมากกว่าสวีเดนแต่ยังน้อยกว่าอังกฤษ ซึ่งระบบสวัสดิการที่ใช้ก็ไม่ได้มีบทบาทมากนักในการช่วยลดความเหลื่อมล้ำ สุดท้ายคือบราซิล ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูง และพยายามแก้ปัญหาด้วยนโยบายมุ่งเน้นไปที่กลุ่มคนยากจน โดยเฉพาะการเพิ่มทุนมนุษย์ (เช่น การศึกษา)ณ ปัจจุบันก็ยังไม่เห็นผล

ปิดท้ายที่ประเทศไทย สิ่งที่ควรทำ 1.สร้างความชัดเจน เช่น จะใช้ระบบไหน? เสรีนิยมแบบอังกฤษ หรือเสมอภาคแบบสวีเดน ฯลฯ ซึ่งจะนำไปสู่วิธีการต่างๆ เช่น บทบาทส่วนกลาง-ท้องถิ่น ช่วยแค่ขั้นต่ำ-ช่วยเป็นมาตรฐาน 2.หาแรงสนับสนุนจากคนหลายกลุ่ม เพื่อไม่ให้สวัสดิการถูกตัดทอน และ 3.อุดช่องว่าง เช่น สวัสดิการผู้สูงอายุไม่เพียงพอ ส่งเสริมการอุดหนุนครอบครัวและเด็กเล็ก โดยเฉพาะสวัสดิการเด็กมีผลต่อการสร้างความเสมอภาค แก้ไขระบบประกันสังคมให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบ และปัญหาบริการกระจัดกระจาย

รวมถึงความเหลื่อมล้ำเชิงคุณภาพ!!!

SCOOP@NAEWNA.COM