อดีตผู้พิพากษา กางรัฐธรรมนูญชน! โสภณ เคาะแนวทาง 35 กมธ. จัดระเบียบสภา หรือ ตัดทอนอำนาจตรวจสอบ?

วันที่ 3 พฤศจิกายน 2569 นายวัส ติงสมิตร นักวิชาการอิสระ อดีตผู้พิพากษาอาวุโสในศาลฎีกา โพสต์เฟซบุ๊กในหัวข้อ "จัดระเบียบสภา หรือ ตัดทอนอำนาจตรวจสอบ? วิเคราะห์กรณี "โสภณ" เคาะแนวทาง 35 กมธ"

โดยระบุว่า รายงานข่าวเมื่อวันที่ 2 พฤศจิกายน 2569 ได้สร้างประเด็นถกเถียงทางการเมืองและกฎหมายมหาชนอีกครั้ง เมื่อ นายโสภณ ซารัมย์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้เห็นชอบแนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการ (กมธ.) สามัญทั้ง 35 คณะ โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการบรรจุระเบียบวาระ การเชิญหรือเรียกบุคคลมาให้ข้อมูลที่ต้องผ่านมติที่ประชุม ตลอดจนการจัดการปัญหาการพิจารณาเรื่องที่มีขอบเขตหน้าที่คาบเกี่ยวกันระหว่าง กมธ. ตั้งแต่ 2 คณะขึ้นไป

ประเด็นดังกล่าวนำไปสู่คำถามสำคัญทางกฎหมายรัฐธรรมนูญว่า "การจัดระเบียบการทำงานของ กมธ. ดังกล่าว เป็นการใช้อำนาจโดยชอบของประธานสภาฯ หรือเป็นการก้าวล่วงและจำกัดอำนาจของ กมธ. เกินกว่าที่รัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมกำหนดไว้?" 

1. ปรากฏการณ์ในข่าว: จัดระเบียบเพื่อความเป็นเอกภาพ

จากรายงานข่าว เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2569 มีการประชุมหารือระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎรกับประธาน กมธ. สามัญทั้ง 35 คณะ เพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับการใช้อำนาจของประธาน กมธ. โดยเฉพาะการกำหนดเรื่องพิจารณาและการเชิญบุคคลมาให้ข้อมูลโดยไม่มีมติที่ประชุม
ข้อสรุปสำคัญมี 4 ประการ ได้แก่:

1) ขอบเขตหน้าที่และอำนาจของ กมธ.: ให้ กมธ. แต่ละคณะพิจารณาเรื่องต่าง ๆ ภายในขอบเขตหน้าที่และอำนาจของตน โดยไม่ตีความขยายอำนาจจนซ้ำซ้อนกับ กมธ. คณะอื่น หากเรื่องใดเกี่ยวข้องกับ กมธ. ตั้งแต่ 2 คณะขึ้นไป ให้รายงานประธานสภาฯ เพื่อประสานและกำหนดให้ กมธ. ที่เกี่ยวข้องร่วมกันดำเนินการ หากตกลงกันไม่ได้ให้ประธานสภาฯ เป็นผู้กำหนด

2) การนัดประชุม: ให้กำหนดวันประชุมประจำสัปดาห์โดยมติที่ประชุมในการประชุมนัดแรก ส่วนการนัดประชุมพิเศษ ให้ประธาน กมธ. มีอำนาจนัดได้เมื่อเห็นสมควรในกรณีที่มีเรื่องเร่งด่วน

3) การบรรจุระเบียบวาระ: ประธาน กมธ. ไม่อาจเปลี่ยนแปลงระเบียบวาระที่กำหนดไว้โดยมติที่ประชุม และไม่อาจกำหนดเรื่องพิจารณาหรือเชิญบุคคลมาให้ข้อมูลโดยไม่มีมติของ กมธ.

4) การเชิญและการเรียกบุคคลหรือเอกสาร: กำหนดให้การใช้อำนาจเชิญหรือเรียกบุคคลและเอกสารต้องอาศัยมติที่ประชุม กมธ. โดยหากต้องการให้การเรียกมีผลบังคับทางกฎหมายแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของ พ.ร.บ.อำนาจเรียกของคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา พ.ศ. 2568

คำถามคือ แนวทางทั้ง 4 ประการนี้ มีฐานอำนาจตามกฎหมายรองรับมากน้อยเพียงใด?

2. วิเคราะห์ประเด็นทางรัฐธรรมนูญ: การจัดระเบียบ VS การจำกัดอำนาจ
กรณีนี้ต้องแยกพิจารณาออกเป็น 2 มิติสำคัญ:

มิติที่หนึ่ง: อำนาจประธานสภาฯ ในการป้องกันการทำงานซ้ำซ้อน เป็นอำนาจที่มีฐานรองรับตามรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ มาตรา 129 วรรคสอง วางหลักว่า “ในกรณีที่การดำเนินงานของคณะกรรมาธิการมีความเกี่ยวข้องกัน ให้เป็นหน้าที่ของประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภาที่จะต้องดำเนินการให้คณะกรรมาธิการที่เกี่ยวข้องทุกชุดร่วมกันดำเนินการ”

บทบัญญัตินี้เป็นฐานอำนาจโดยตรงของประธานสภาฯ ในการประสานงานและแก้ไขปัญหาการทำงานซ้ำซ้อนระหว่าง กมธ. ดังนั้น การเรียกประธาน กมธ. ทั้ง 35 คณะมาหารือ การกำหนดแนวทางปฏิบัติร่วมกัน และการจัดให้ กมธ. ที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกันร่วมกันดำเนินงาน จึงเป็นการใช้อำนาจที่มีเหตุผลและมีฐานรองรับตามรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ตาม ต้องไม่ลืมว่า มาตรา 129 วรรคสอง มุ่งหมายให้ “กมธ. ที่เกี่ยวข้องร่วมกันดำเนินการ” มิใช่ให้อำนาจประธานสภาฯ เข้าไปบริหารงานภายในของ กมธ. ทุกเรื่อง หรือเป็นผู้ตัดสินใจแทน กมธ. โดยไม่มีข้อจำกัด อีกประการหนึ่ง การที่เรื่องใดมีความเกี่ยวข้องกับ กมธ. มากกว่า 1 คณะ ไม่ได้หมายความว่าหน้าที่และอำนาจของ กมธ. เหล่านั้นจะซ้ำซ้อนกันทั้งหมด จึงควรพิจารณาเป็นรายกรณี ไม่ใช่ใช้มาตรการระงับการพิจารณาอย่างเหมารวม

มิติที่สอง: การจำกัดอำนาจภายในของ กมธ. เป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาอย่างระมัดระวัง

หัวใจของปัญหาอยู่ที่ว่า ประธานสภาฯ มีอำนาจเพียงใดในการกำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติงานภายในของ กมธ.
ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ข้อ 4 กำหนดให้ประธานสภาฯ เป็นผู้รักษาการตามข้อบังคับ และมีอำนาจออกระเบียบเพื่อปฏิบัติตามข้อบังคับ แต่อำนาจในการออกระเบียบเพื่อให้ข้อบังคับมีผลในทางปฏิบัติ มิใช่อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมข้อบังคับ หรือกำหนดเงื่อนไขใหม่เพื่อจำกัดอำนาจที่รัฐธรรมนูญและข้อบังคับรับรองไว้
จึงต้องพิจารณาแนวทางทั้ง 4 ข้อเป็นรายประเด็น ดังนี้:

(1) อำนาจบรรจุระเบียบวาระ:
การที่ประธาน กมธ. ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงมติของที่ประชุมได้ เป็นหลักการที่ถูกต้องเพราะประธานไม่ใช่เจ้าของอำนาจขององค์คณะ แต่การบรรจุเรื่องเข้าสู่ระเบียบวาระและการมีมติให้ กมธ. พิจารณาเรื่องนั้น เป็นคนละขั้นตอนกัน หากข้อบังคับให้อำนาจประธานในการบรรจุระเบียบวาระ การกำหนดให้ต้องมีมติของ กมธ. ก่อนทุกครั้ง ย่อมต้องพิจารณาว่ามีบทบัญญัติใดให้อำนาจประธานสภาฯ เพิ่มเงื่อนไขดังกล่าวหรือไม่ การตีความให้ประธาน กมธ. ไม่มีอำนาจดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับระเบียบวาระโดยปราศจากมติ อาจเป็นการจำกัดอำนาจเกินกว่าที่ข้อบังคับกำหนดไว้

(2) การเชิญ กับ การเรียก ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน:
ประเด็นนี้มีความสำคัญมาก ในทางกฎหมายต้องแยกให้ชัดระหว่าง:

• การเชิญ: เป็นการขอความร่วมมือโดยสมัครใจ ผู้ได้รับเชิญอาจตอบรับหรือปฏิเสธได้ โดยไม่มีสภาพบังคับเช่นเดียวกับการใช้อำนาจเรียก

• การเรียก: เป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 129 และ พ.ร.บ.อำนาจเรียกของคณะกรรมาธิการฯ พ.ศ. 2568 ซึ่งต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด

การใช้อำนาจเรียกบุคคลหรือเอกสารตามรัฐธรรมนูญต้องเป็นการใช้อำนาจของ กมธ. ในฐานะองค์คณะ ไม่ใช่อำนาจส่วนตัวของประธาน เป็นหลักการที่ถูกต้อง แต่หากกำหนดให้การเชิญบุคคลเพื่อขอความร่วมมือทุกกรณีต้องผ่านมติที่ประชุมด้วย โดยไม่แยกแยะลักษณะและวัตถุประสงค์ของการเชิญ ก็อาจเป็นการสร้างข้อจำกัดในการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น เพราะการเชิญเพื่อขอข้อมูลเบื้องต้นหรือประสานงานทางธุรการ ไม่จำเป็นต้องมีสถานะเท่ากับการใช้อำนาจเรียกตามกฎหมายเสมอไป

(3) การระงับเรื่องที่มีความเกี่ยวข้องกับ กมธ. ตั้งแต่ 2 คณะขึ้นไป:
แม้รัฐธรรมนูญ มาตรา 129 วรรคสอง จะให้อำนาจและหน้าที่ประธานสภาฯ ในการประสานให้ กมธ. ที่เกี่ยวข้องร่วมกันดำเนินการ แต่การกำหนดให้ต้องหยุดการพิจารณาไว้ชั่วคราวก่อนทุกกรณี อาจเป็นมาตรการที่กว้างเกินความจำเป็น โดยเฉพาะกรณีที่ กมธ. แต่ละคณะมีหน้าที่แตกต่างกัน แม้จะศึกษาเรื่องเดียวกันแต่มีประเด็นที่ต้องตรวจสอบคนละด้าน การประสานงานจึงควรมีเป้าหมายเพื่อให้การทำงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น ไม่ใช่กลายเป็นเหตุให้การตรวจสอบต้องหยุดชะงักโดยไม่จำเป็น

(4) การกำหนดวันประชุมและการนัดประชุมพิเศษ:
การกำหนดวันประชุมประจำสัปดาห์โดยมติที่ประชุมเป็นแนวทางที่สมเหตุสมผล แต่การจำกัดให้ประธาน กมธ. นัดประชุมพิเศษได้เฉพาะกรณีเร่งด่วน อาจเป็นการกำหนดข้อจำกัดที่เกินกว่ารัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมสภาฯ

3. สรุปดุลยภาพ: นิติรัฐกับการถ่วงดุลอำนาจ (Checks and Balances)
ดังนั้น คำตอบว่า นายโสภณ ซารัมย์ ทำเกินอำนาจหรือไม่? จึงไม่ควรพิจารณาจากการที่ประธานสภาฯ เรียกประชุมและกำหนดแนวทางเพียงอย่างเดียว แต่ต้องพิจารณาถึงเนื้อหา ฐานอำนาจ และผลทางกฎหมายของแนวทางดังกล่าวด้วย

กรณีที่ไม่ถือว่าเกินอำนาจ: หากเป็นเพียงการประสานงานเพื่อป้องกันการทำงานซ้ำซ้อน การกำหนดแนวทางปฏิบัติให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และการยืนยันว่าการใช้อำนาจเรียกเป็นอำนาจขององค์คณะตามมาตรา 129 ย่อมเป็นการดำเนินการที่มีฐานอำนาจรองรับ

กรณีที่อาจเข้าข่ายเกินอำนาจ: หากหนังสือเวียนดังกล่าวมีผลเป็นการบังคับใช้หลักเกณฑ์ใหม่ที่เพิ่มข้อจำกัดแก่ กมธ. หรือประธาน กมธ. เกินกว่าที่รัฐธรรมนูญและข้อบังคับกำหนดไว้ เช่น การจำกัดอำนาจในการบรรจุระเบียบวาระ การเชิญบุคคลโดยสมัครใจ หรือการสั่งระงับการพิจารณาอย่างเหมารวม ก็อาจเป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้

บทสรุป

หลักการที่ว่า "ประธาน กมธ. ไม่ควรใช้อำนาจตามอำเภอใจและต้องเคารพมติขององค์คณะ" เป็นเรื่องที่ถูกต้อง แต่ในอีกด้านหนึ่ง "ประธานสภาฯ ก็ต้องเคารพขอบเขตอำนาจของ กมธ. ตามรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน" เพราะการถ่วงดุลอำนาจไม่ได้หมายถึงการให้อำนาจฝ่ายหนึ่งควบคุมอีกฝ่ายหนึ่งได้อย่างไม่มีขอบเขต

การควบคุมไม่ให้ กมธ. ใช้อำนาจเกินกฎหมาย เป็นหน้าที่อันชอบธรรมของประธานสภาฯ แต่การควบคุมนั้น ต้องไม่กลายเป็นการใช้อำนาจเหนือ กมธ. จนทำให้กลไกตรวจสอบฝ่ายบริหารของฝ่ายนิติบัญญัติต้องรอการอนุญาตจากประธานสภาฯ ก่อนจึงจะสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้

เพราะในระบอบประชาธิปไตย กลไกตรวจสอบอำนาจรัฐจะเข้มแข็งได้ก็ต่อเมื่อ ผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ภายใต้กรอบของกฎหมาย

หลักนิติรัฐจึงไม่ใช่เพียงการทำให้ทุกคนอยู่ภายใต้กฎระเบียบ แต่ต้องรวมถึง การทำให้ผู้ใช้อำนาจทุกฝ่ายอยู่ภายใต้ขอบเขตอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้อย่างเสมอภาคด้วย 

วัส ติงสมิตร
นักวิชาการอิสระ
3/11/69