ระยะหลัง มีการใช้อำนาจ ตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญ 2557 ออกคำสั่งโดยหัวหน้า คสช. จัดการกับปัญหาหลายๆ เรื่อง ไม่ว่าจะเป็น การยึดคืนที่ดิน ส.ป.ก.ที่ถูกนายทุนรายใหญ่ครอบครองไว้โดยผิดกฎหมาย การตัดไฟการสรรหาองค์กรอิสระเพื่อมิให้เกิดปัญหาการเมืองบานปลายต่อไป

ล่าสุด จัดการกับปัญหาธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษา และปัญหาในแวดวงสื่อสารมวลชนวิทยุโทรทัศน์ ด้วยการใช้อำนาจมาตรา 44

1) การทำหน้าที่ของสื่อสารมวลชนและสถาบันการศึกษา ล้วนจำเป็นต้องมี “เสรีภาพ” เป็นพื้นฐาน

1.1 สถาบันอุดมศึกษา หรือมหาวิทยาลัยต่างๆ เป็นที่รับรู้ทั่วโลกว่า เสรีภาพทางวิชาการ เป็นสิ่งสำคัญ ขาดไม่ได้ ถ้าขาดเสรีภาพทางวิชาการก็จะไม่มีการคิดอะไรใหม่ๆ สร้างสรรค์อะไรที่แปลกแตกต่างจากเดิมๆ เพราะมหาวิทยาลัยนั้น ไม่ได้เหมือนปั๊มน้ำมันเติมเชื้อเพลิงความรู้อย่างเดียว แต่เป็นสถานที่แลกเปลี่ยนเรียนรู้ ศึกษา วิจัย พัฒนา ทำให้ความคิดเห็นแตกต่าง แตกแขนง ต่อยอด ต่อขยาย จนเกิดสิ่งใหม่ๆ

1.2 สื่อสารมวลชนก็เช่นกัน สื่อหนังสือพิมพ์สมัยก่อนถูกขนานนามว่าเป็น “ฐานันดรที่ 4” มีบทบาทสำคัญต่อสังคมมาก ในยุคนี้สื่อโทรทัศน์วิทยุ รวมถึงสื่อสังคมออนไลน์สมัยใหม่ มีบทบาทสูงกว่าสื่อหนังสือพิมพ์สมัยก่อนเสียอีก หากสื่อขาดเสรีภาพในการนำเสนอข้อมูลข่าวสารข้อเท็จจริงแก่สังคมแล้ว ประชาชนก็จะขาดข้อมูลข่าวสารที่รอบคอบ รอบด้าน ขาดทางเลือกในการตัดสินใจ

1.3 การที่ผู้มีอำนาจรัฐจะดำเนินการควบคุมจัดการกับสถาบันอุดมศึกษาและสื่อสารมวลชน ควรคำนึงถึงหน้าที่พื้นฐานว่า
ทั้งสองส่วนนี้จำเป็นต้องมี “เสรีภาพ” ในการทำหน้าที่ของตัวเอง

หากจำเป็นต้องควบคุมเสรีภาพ ก็ควรจะเป็นเรื่องเฉพาะกรณี หรือเฉพาะหน้า ช่วงเวลาสั้นๆ ไม่ใช่ตลอดไป

อย่าลืมว่า คำสั่งหัวหน้า คสช. มีสถานะเป็นกฎหมาย จะยังคงอยู่ต่อไป แม้จะมีนักการเมืองเข้ามาเป็นรัฐบาลหลังจากนี้แล้วก็ตาม ซึ่งถ้าในอนาคตได้นักการเมืองที่ฉ้อฉล ไร้คุณธรรม ก็จะเกิดปัญหาบานปลาย

2) กรณีแก้ปัญหาธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษา

ผมเคยเป็นอาจารย์ประจำมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และทำหน้าที่สื่อมวลชนมาหลายสิบปี พอเข้าใจได้ที่ คสช. เลือกใช้มาตรา 44 แก้ปัญหาเฉพาะหน้า

2.1 ปัจจุบัน สถาบันอุดมศึกษามีจำนวนมาก หลายแห่งมีปัญหาด้านความขัดแย้ง ยืดเยื้อ เรื้อรัง ส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับ
ผลประโยชน์เงินๆ ทองๆ มิใช่เรื่องทางวิชาการอะไรเลย

บางแห่ง ผู้บริหาร อธิการบดี ขัดแย้งกับสภามหาวิทยาลัย

บางแห่ง ไม่ขัดแย้งกัน แต่ร่วมกันทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวง

หลายแห่ง นิยมเปิดหลักสูตรพิเศษ นอกสถานที่ หากินกับค่าเล่าเรียน

ปรากฏข่าวคราวอื้อฉาว เรื่องทุจริตซื้อขายปริญญา คุณภาพต่ำ ตลอดมา

มีการพูดกันถึงขนาดว่า “เรียนง่าย จ่ายครบ จบแน่”

2.2 ที่พบปัญหาหนักมาก คือ มหาวิทยาลัยราชภัฏ ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากนโยบายประชานิยมในยุครัฐบาลทักษิณ ที่เร่งทำคลอดมหาวิทยาลัย โดยยกสถานะวิทยาลัยครูราชภัฏขึ้นมาเป็นมหาวิทยาลัยมากกว่า 40 แห่งทั่วประเทศ โดยที่หลายแห่งยังไม่มีความพร้อม ไม่มีความจำเป็น ไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงในเชิงคุณภาพการศึกษาเลย แต่เร่งยกสถานะเพื่อให้ได้คะแนนนิยมจากคนในพื้นที่ซึ่งต้องการได้ชื่อว่ามีมหาวิทยาลัยในจังหวัดของตนเอง

ขณะนั้น ผมทำหน้าที่ สว. อภิปรายท้วงติงว่า บางแห่ง ยังไม่พร้อมที่จะเป็นมหาวิทยาลัย เปิดสอนคณะเดียว มีอาจารย์ประจำแค่ 6 คน ที่เหลือเอาอาจารย์พิเศษมาสอน ทั้งๆ ที่ การจะเป็นมหาวิทยาลัยนั้นแก่นสารคือ จะต้องเป็นสถาบันที่ไม่ใช่แค่การเปิดฝึกอบรม จบแล้วได้ใบประกาศ แต่จะต้องมีการศึกษาวิจัยแลกเปลี่ยนเรียนรู้ โดยผู้มาเรียนจะต้องได้ศึกษาศาสตร์แต่ละแขนง แยกเป็นหน่วยกิตตามหลักสูตร แล้วนำมาประกอบกันเป็นองค์ความรู้

ยกตัวอย่าง คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มีอาจารย์ประจำกว่า 70 คน เป็นดอกเตอร์เกือบ 3 ใน 4 ปัจจุบัน ยังเป็นคณะ มิได้ตั้งแยกออกมาเป็นมหาวิทยาลัย แต่ก็สามารถดำเนินการจัดการศึกษาได้อย่างดี

2.3 การใช้อำนาจ มาตรา 44 เข้าไปจัดการกับสถาบันอุดมศึกษาครั้งนี้ ชัดเจนว่า เป็นการจัดการเฉพาะหน้า มิใช่วางระบบจัดการปัญหาเช่นนี้ตลอดไป

คำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 39/2559 เรื่องการจัดระเบียบและแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษา ในข้อ 12 ระบุชัดเจนว่า

“เมื่อคําสั่งนี้มีผลใช้บังคับ ให้ดําเนินการตามคําสั่งนี้แก่มหาวิทยาลัยราชภัฏสุรินทร์ และมหาวิทยาลัยราชภัฏชัยภูมิโดยทันที...

สถาบันอุดมศึกษาอื่นนอกจากสถาบันอุดมศึกษาตามวรรคหนึ่ง...ให้เป็นไปตามที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติประกาศกําหนด”

ความหมายคือ การจะใช้อำนาจพิเศษ เข้าไปควบคุมจัดการการบริหารงานที่มีปัญหา เช่น จัดการศึกษาไม่เป็นไปตามมาตรฐานการอุดมศึกษาจนอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่นิสิตนักศึกษา, จงใจ  หลีกเลี่ยง  หรือประวิงการปฏิบัติตามกฎหมาย  กฎ  ระเบียบ  ข้อบังคับของสถาบันอุดมศึกษา  หรือคําสั่งของ รมว.ศึกษาฯ ที่สั่งการตามคําสั่งนี้, นายกสภาสถาบันอุดมศึกษา  กรรมการสภาสถาบันอุดมศึกษา  หรือผู้บริหารสถาบันอุดมศึกษา มีพฤติการณ์ส่อไปในทางทุจริต, ก่อให้เกิดปัญหาความขัดแย้งภายในสถาบันอุดมศึกษาจนสภาสถาบันอุดมศึกษา หรือสถาบันอุดมศึกษาไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ ฯลฯ นอกจากกรณีมหาวิทยาลัยราชภัฏสุรินทร์และมหาวิทยาลัยราชภัฏชัยภูมิที่ระบุในคำสั่งนี้แล้ว หลังจากนี้ จะใช้อำนาจตามคำสั่งนี้กับสถาบันอุดมศึกษาใด คสช.จะต้องออกประกาศกำหนด

เท่ากับว่า ในระยะยาว เมื่อไม่มี คสช.แล้ว รัฐบาลปกติก็ไม่สามารถที่จะใช้อำนาจพิเศษเข้าไปจัดการกับการบริหารภายในของสถาบันอุดมศึกษาอื่นใดได้อีกโดยปริยาย

3) กรณีมาตรา 44 เกี่ยวกับการกำกับดูแลการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณะ

กรณีใช้อำนาจพิเศษคุ้มครอง กสทช. จัดการกับสื่อวิทยุโทรทัศน์ที่ฝ่าฝืนประกาศ คสช. แตกต่างจากกรณีสถาบันอุดมศึกษา เพราะคําสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 41/2559 ยังมีหลายประเด็นเข้าใจยาก ซ่อนเงื่อน

สาระสำคัญ คือ เป็นการสั่งให้การออกอากาศข้อมูลต้องห้าม ตามประกาศ คสช. 97/2557 และ 103/2557 ที่มีอยู่เดิม อันได้แก่

(1) ข้อความอันเป็นเท็จ หรือที่ส่งไปในทางหมิ่นประมาท หรือสร้างความเกลียดชังต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ องค์รัชทายาท และพระบรมวงศานุวงศ์ทุกพระองค์

(2) ข่าวสารที่จะเป็นภัยต่อความมั่นคงของชาติ รวมทั้งหมิ่นประมาทบุคคลอื่น

(3) การวิพากษ์วิจารณ์การปฏิบัติงานของคณะรักษาความสงบแห่งชาติโดยมีเจตนาไม่สุจริตเพื่อทำลายความน่าเชื่อถือของคณะรักษาความสงบแห่งชาติด้วยข้อมูลอันเป็นเท็จ

(4) ข้อมูลเสียง ภาพ วีดิทัศน์ ความลับของการปฏิบัติงานของหน่วยราชการต่างๆ

(5) ข้อมูลข่าวสารที่ส่อให้เกิดความสับสน ยั่วยุ ปลุกปั่นให้เกิดความขัดแย้ง หรือสร้างให้เกิดความแตกแยกในราชอาณาจักร

(6) การชักชวน ซ่องสุม ให้มีการรวมกลุ่มก่อการอันเกิดการต่อต้านเจ้าหน้าที่และบุคคลที่เกี่ยวข้องของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ

(7) การขู่จะประทุษร้ายหรือทำร้ายบุคคล อันนำไปสู่ความตื่นตระหนก หวาดกลัวแก่ประชาชน

ตามประกาศ คสช.เดิม สื่อมวลชนที่ฝ่าฝืน ก็จะถูกดำเนินการ “ส่งเรื่องให้องค์กรวิชาชีพที่ผู้นั้นเป็นสมาชิกดำเนินการสอบสวนทางจริยธรรมแห่งการประกอบวิชาชีพ” (เดิมตามประกาศ 97/2557 ให้ระงับการจำหน่ายจ่ายแจก งดออกอากาศได้เลย แต่ถูกแก้ไขให้เบาลง ตามประกาศ 103/2557)

แต่คำสั่ง คสช. ที่ 41/2559 ให้ เป็นการออกอากาศรายการที่มีเนื้อหาสาระที่ก่อให้เกิดการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือที่มีผลกระทบ ต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ตามมาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ.การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ 2551 แล้วแต่กรณี

ทำให้เข้าข่ายตาม มาตรา 37 พ.ร.บ.กระจายเสียงฯ

ความหมาย คือ สั่งปิด หรือพักใช้ หรือเพิกถอนใบอนุญาตได้!

และคำสั่ง คสช.ล่าสุดนี้ ให้ไฟเขียว กสทช., เลขาธิการ กสทช., กสท. หรือผู้รับมอบอำนาจ จัดการได้เลย โดยได้รับความคุ้มครอง ในกรณีที่ “กระทําการไปตามอํานาจหน้าที่โดยสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจําเป็น เพื่อควบคุมดูแลมิให้มีการเสนอข้อมูลข่าวสารหรือการออกอากาศรายการที่มีลักษณะตามข้อ 1 นับแต่วันที่ประกาศตามข้อ 1 มีผลใช้บังคับ ย่อมได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหาย ที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่”

ประเด็นที่ยังเคลือบแคลงสงสัย คือ

3.1 ทำไมถึงมีคำสั่งออกมาก่อนลงประชามติไม่ถึงเดือน? เกี่ยวอะไรกับการทำประชามติหรือไม่? มีสถานการณ์การใช้สื่อวิทยุโทรทัศน์ผิดปกติกว่าเดิมอย่างไร?

3.2 กฎหมายปกติให้ กสทช.มีอำนาจหน้าที่ควบคุมกำกับดูแลอยู่แล้ว คำสั่งที่ออกมาก็ยังอิงกับการดำเนินการอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเดิม ทั้งการปิด งดออกอากาศ พักใบอนุญาต หรือเพิกถอนใบอนุญาต ก็ล้วนแต่เป็นอำนาจตามกฎหมายที่มีอยู่เดิม ซึ่งระบบเปิดโอกาสให้สื่อวิทยุโทรทัศน์ที่ถูกดำเนินการสามารถร้องต่อศาลปกครอง อันเป็นการสร้างระบบดุลและคานอำนาจของ กสทช.ไว้ เพราะอย่าลืมว่า สื่อจำเป็นต้องมีเสรีภาพ และเมื่อสื่อไปร้องศาลปกครองก็ไม่แน่ว่าจะได้รับการคุ้มครองเสมอไป แล้วแต่พฤติการณ์แต่ละกรณี แต่เมื่อมีคำสั่งนี้แล้ว น่าสงสัยว่า สื่อที่ถูกออกคำสั่งทางปกครองจะยังสามารถไปร้องต่อศาลปกครองได้หรือไม่?

จะทำให้ไม่ถูกตรวจสอบโดยศาลหรือไม่?

3.3 น.ส.สุภิญญา กลางณรงค์ กรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) ได้โพสต์ข้อความผ่านทวิตเตอร์ ระบุว่า ปัจจุบัน กสทช.มีอำนาจกำกับสื่อได้อยู่แล้ว แต่ต้องใช้อำนาจอย่างรอบคอบ มีการถ่วงดุล ถ้ามี ม.44 มาปกป้องจะทำให้ กสทช. ใช้อำนาจได้แบบแรงขึ้นอีก

ข้อคิดความเห็นนี้ มีน้ำหนัก น่ารับฟัง เพราะถึงแม้คำสั่งนี้จะคุ้มครองเฉพาะกรณีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติโดยสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ ไม่เกินสมควรแก่เหตุ แต่อาจเป็นการส่งสัญญาณเพิ่มดีกรีการใช้อำนาจของ กสทช. อันจะกระทบกับบทบาทของสื่อที่ควรจะมีเสรีภาพ กลับต้องขึ้นอยู่กับตัวบุคคลที่เป็น กสทช.

3.4 กสทช.เป็นองค์กรอิสระ คืออิสระจากฝ่ายบริหาร เมื่อฝ่ายบริหารให้อำนาจและความคุ้มครองจากอำนาจตุลาการมากขึ้นแก่ กสทช.ในยามนี้ จะทำให้บทบาทองค์กรอิสระกระทบกระเทือนหรือไม่?

นายเทพชัย หย่อง นายกสมาคมนักข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย ระบุว่า การมีคำสั่งนี้ออกมา ทำให้สื่อมีความรู้สึกว่าไม่สามารถทำหน้าที่ได้ อยากให้ คสช.ทบทวนเรื่องนี้ เพราะปกติ กสทช.ก็มีกระบวนการที่จะบริหารจัดการกับผู้รับใบอนุญาตอยู่แล้ว มีกติกาที่ชัดเจน มีกระบวนการที่จะอุทธรณ์ต่อศาลปกครอง

“ผมไม่แน่ใจว่า คสช.หรือ กสทช.มีข้อตกลงอะไรกันอยู่หรือเปล่า มันก็ทำให้บทบาทของ กสทช.ที่เป็นองค์กรอิสระถูกมองว่าถูกแทรกแซง และยิ่งทำให้คนตั้งคำถามถึงร่างกฎหมาย กสทช. ที่ขณะนี้อยู่ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ว่าจะทำให้มีความเป็นอิสระแค่ไหน” นายเทพชัยกล่าว

3.5 คำสั่ง คสช. ที่ 41/2559 ให้ความคุ้มครองการทำหน้าที่ของ กสทช. นั้น เป็นการคุ้มครองย้อนหลังไปถึงการกระทำของ กสทช.ก่อนหน้าที่จะมีคำสั่งนี้หรือไม่ เพราะในข้อ 2 ของคำสั่ง
ระบุว่า

“...กระทําการไปตามอํานาจหน้าที่โดยสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจําเป็น เพื่อควบคุมดูแลมิให้มีการเสนอข้อมูลข่าวสารหรือการออกอากาศรายการที่มีลักษณะตามข้อ 1 นับแต่วันที่ประกาศตามข้อ 1 มีผลใช้บังคับ ย่อมได้รับความคุ้มครอง...”

ประกาศตามข้อ 1 นั้น ก็น่าจะได้แก่ ประกาศ คสช. 97/2557มีผลใช้บังคับเมื่อ 18 ก.ค. 2557 และประกาศ คสช. 103/2557 มีผลใช้บังคับเมื่อ 21 ก.ค. 2557

จะถือว่ามีผลคุ้มครองย้อนหลังหรือไม่? มีเหตุจำเป็นใด?

3.6 คำสั่งนี้ ระบุว่า “ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่”

หมายความว่า ผู้เสียหายยังสามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายได้ แต่ไม่อาจฟ้องเอากับตัวบุคคลที่ทำให้เกิดความเสียหายโดยตรง โดยจะเป็นการเรียกค่าเสียหายจากหน่วยงานของรัฐแทน ถ้าผิดรัฐก็เอาเงินแผ่นดินจ่ายค่าเสียหาย หลังจากนั้น ก็ขึ้นอยู่กับหน่วยงานของรัฐว่าจะเรียกค่าสินไหมทดแทนจากตัวเจ้าหน้าที่ผู้ก่อให้เกิดความเสียหายนั้น เพื่อชดใช้คืนแผ่นดินหรือเปล่า ใช่หรือไม่?

แบบนี้ จะทำให้เจ้าหน้าที่ลุแก่อำนาจมากขึ้น หรือไม่?

3.7 การใช้คำสั่ง คสช. 41/2559 เสมือนเป็นการผ่องถ่ายอำนาจรัฏฐาธิปัตย์ส่วนหนึ่ง เกี่ยวกับการกำกับควบคุมสื่อมวลชน ออกไปให้กับ กสทช.

เสมือนออกกฎหมายเพิ่มเติมให้อำนาจแก่ กสทช. เพราะคำสั่งนี้ แม้ คสช.ไม่อยู่แล้ว แต่คำสั่งนี้ก็จะยังอยู่ มีสถานะเป็นกฎหมายต่อไป จนกว่าจะเกิดการเปลี่ยนเป็นอื่น

อย่าลืมว่า ทั้งมหาวิทยาลัยและสื่อมวลชน ล้วนจำเป็นต้องมีเสรีภาพเป็นพื้นฐานในการทำหน้าที่ดีเพื่อสังคมส่วนรวม หากจะแก้ปัญหาระยะสั้น เฉพาะกรณี ก็ไม่ควรจะทำลายระบบตรวจสอบถ่วงดุลในระยะยาว โดยเฉพาะในอนาคตเมื่อไม่มี คสช.อยู่ต่อไป

ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง

ศาสตราภิชาน มหาวิทยาลัยรังสิต