หลายคนคงจะได้เห็นข่าวอดีต กกต. สมชัย ศรีสุทธิยากรซึ่งโดนหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ใช้อำนาจ ม. 44ปลดจากการเป็นคณะกรรมการการเลือกตั้งชุดก่อน ไปสมัครเป็นสมาชิกพรรคการเมืองหนึ่ง และได้รับเลือกให้เป็นผู้สมัคร สส.เขต 2 สมุทรสาคร รวมถึงคนที่เคยจัดการเลือกตั้งอื่นๆ เช่น นายศุภชัยสมเจริญ และ นายธีรวัฒน์ ธีรโรจน์วิทย์ ซึ่งแม้จะไม่โดน ม.44ให้พ้นจากตำแหน่ง ก็ได้สมัคร สว. และมีชื่ออยู่กลุ่มกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ในบทความนี้ผู้เขียนจะพาไปดูว่า เหตุการณ์เช่นนี้ที่คนเคยจัดการเลือกตั้งผันตัวมาลุยการเมืองทันทีนั้น มีประเด็นอะไรที่อาจจะนำไปสู่ปัญหาที่เรียกกันว่า “ปัญหาประตูหมุน (Revolving Door)” ได้บ้าง

ปัญหาประตูหมุนคืออะไร?

ในปัจจุบันเราไม่ค่อยได้เห็นประตูหมุน (Revolving Door) กันสักเท่าไหร่ แต่ในยุคที่ยังไม่มีการติดตั้งประตูปิดอัตโนมัติและม่านอากาศ (Air Certain) ประตูหมุนเป็นตัวช่วยที่สำคัญในการรักษาความแตกต่างของอุณหภูมิภายนอกและภายในอาคาร ในสภาวะที่อากาศร้อนและอากาศเย็น รวมไปถึงในเรื่องการรักษาความปลอดภัยอาคาร ที่สามารถออกแบบให้ช่องระหว่างบานประตูเข้าได้เพียงทีละหนึ่งคน อย่างไรก็ตาม ประตูหมุนเสื่อมความนิยมไปหลังจากเกิดเหตุไฟไหม้ไนท์คลับแห่งหนึ่งในมลรัฐแมสซาชูเซตส์ สหรัฐอเมริกา เนื่องจากทำให้ผู้ประสบภัยอพยพหนีไฟได้ล่าช้าจนนักท่องราตรีสำลักควันไฟเสียชีวิตหลายร้อยคน แม้ประตูหมุนจะมีข้อดีแต่ก็มีข้อเสียบางอย่าง ทำให้รัฐต้องออกกฎหมายกำกับประตูหมุนที่สามารถออกได้ในยามฉุกเฉิน หรือสร้างประตูสวิงด้านข้างประตูหมุน

ปัญหาประตูหมุนที่กล่าวถึงข้างต้นก็มีลักษณะคล้ายกับประตูหมุนนี่ล่ะรับ คือสภาวะที่ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ซึ่งเป็นผู้กำกับและบังคับใช้กฎหมาย ไม่ว่าจะมาการเลือกตั้งหรือการแต่งตั้ง เปลี่ยนไปทำงานอย่างอื่นที่นอกเหนือจากงานภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นการลาออกหรือเกษียณอายุราชการ เช่น การไปร่วมงานกับภาคเอกชน ในขณะที่ภาคเอกชนนั้น เป็นกลุ่มที่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบของรัฐข้อได้เปรียบของเจ้าหน้าที่รัฐ คือ มีความรู้ความเชี่ยวชาญในการเขียนแผนเพื่อกำหนดนโยบาย มีเครือข่ายความสัมพันธ์กับผู้ร่วมงานและมีข้อมูลวงในบางอย่างที่อาจเอื้อต่อเอกชน

ในทางกลับกันก็อาจเกิดปรากฏการณ์ ประตูหมุนกลับ หรือ Reverse Revolving Door ที่พนักงานเอกชนเข้ามาทำงานในภาครัฐไม่ว่าจะเป็นการเริ่มต้นชีวิตราชการหรือได้รับการสรรหาให้มาดำรงตำแหน่งบางอย่าง ไม่ว่าจะเป็นกรรมการหรือผู้บริหารในบางองค์กรของรัฐ เช่น องค์การมหาชน ในสหรัฐอเมริกา มักมีข้อสงสัยในการออกนโยบายรัฐว่า กลุ่มทุนที่เคยร่วมงานรัฐอาจจะมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเชิงนโยบายและได้รับประโยชน์มากเป็นพิเศษ เช่น กรณีอดีตฝ่ายกฎหมายของ Monsanto Corporation กลุ่มทุนยักษ์ใหญ่ทางเกษตรกรรมของสหรัฐ ได้เข้าไปเป็นเจ้าหน้าที่ของสำนักงานอาหารและยา (The US Food and Drug Administration: FDA) ในช่วงระหว่างที่มีการร่างกฎหมายเทคโนโลยีชีวภาพทางการเกษตร ที่การบังคับใช้จะมีผลกระทบไปทั่วโลก ไม่กี่ปีต่อมาก็ลาออกจาก FDA และได้รับตำแหน่งรองประธานกรรมการบริษัทเดิมที่เคยทำงาน ซึ่งนักวิเคราะห์มองว่าเป็นผลประโยชน์ต่างตอบแทนให้กับภาคเอกชน

การที่ภาครัฐและภาคเอกชนมีปฏิสัมพันธ์ใกล้ชิดมากขึ้น จึงเป็นข้อถกเถียงในเรื่องการทับซ้อนของผลประโยชน์ (Conflict of Interest) ที่ผลประโยชน์แอบแฝงอาจเบียดบังผลประโยชน์สาธารณะได้ นอกจากนั้นยังมีประเด็นเรื่องข้อมูลวงใน (Insider Information) ที่กลุ่มธุรกิจจะได้รับข้อมูลสำคัญก่อนที่คนทั่วไปจะได้รับรู้ ในทางหนึ่งเป็นการเพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดคอร์รัปชัน ซึ่งคนทั่วไปไม่สามารถเห็นเป็นรูปธรรมชัดเจนได้ ผลการศึกษาขององค์กรความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) ยังพบว่า สภาวะ “ปัญหาประตูหมุน” มีการกำกับดูแลที่น้อยที่สุดในบรรดาประเด็นความโปร่งใส การย้ายงานข้ามภาคราชการ-เอกชน-การเมือง (Switching Sides) จึงถือว่ามีความสำคัญและกลายมาเป็นประเด็นถกเถียงว่าควรจะออกแบบอย่างไร

สภาวะประตูหมุนในญี่ปุ่น

สื่อตะวันตกในยุค 1980 มักเรียกประเทศญี่ปุ่นว่าเป็น“Japan Inc” หรือบริษัทญี่ปุ่น เพื่อเปรียบเปรยความสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการ นักการเมือง และกลุ่มทุน ซึ่งมักเกิดเหตุการณ์ที่ข้าราชการระดับสูงเกษียณอายุราชการแล้วไปทำงานกับกลุ่มธุรกิจยักษ์ใหญ่ หรือที่เรียกว่า “อมาคุดาริ (Amakudari)” เข้าไปรับตำแหน่งที่ปรึกษาหรือผู้บริหารระดับสูงในบริษัท โดยเฉพาะอดีตข้าราชการจากกระทรวงที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจ เช่น กระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตร และกระทรวงพาณิชย์ จนถือได้ว่าเป็นแนวปฏิบัติอย่างแพร่หลายตั้งแต่ในยุคเมจิ ส่วนอดีตข้าราชการระดับสูงในกระทรวงที่รับผิดชอบนโยบายทางสังคม เช่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข แรงงาน และสวัสดิการ มักจะไปร่วมงานการเมืองและได้รับเลือกให้เป็นรัฐมนตรีอยู่บ่อยครั้ง หรือที่เรียกว่า เซอิไก-เทนซิน(Seikai-tensin) การเปลี่ยนงานจากภาครัฐสู่ภาคเอกชนและการเมืองนี้ถือเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของประตูหมุน (Revolving Door)

จนกระทั่งปี พ.ศ. 2550 รัฐสภาญี่ปุ่นได้มีการออกระเบียบข้อจำกัดอดีตข้าราชการในการร่วมงานเอกชน (Post-Retirement Employment) โดยมีหลักสำคัญคือการเว้นวรรคจากหน้าที่เดิมเป็นเวลา 2 ปี และได้มีการปรับปรุงระเบียบที่ครอบคลุมไปถึงการห้ามจ้างอดีตข้าราชการที่เกษียณเข้าทำงานในหน่วยงานเดิม เช่น การรับตำแหน่งที่ปรึกษา การจ้างแบบนี้ถูกมองว่าเป็นการช่วยเหลือพวกพ้องในระบบราชการ แม้ข้าราชการคนนั้นจะเป็นคนที่มีศักยภาพก็ตาม รวมไปถึงการตั้งศูนย์เฝ้าระวังการย้ายงานระหว่างภาครัฐกับเอกชน(Centre for Interchanges between Government and Private Entities) เพื่อกำกับปัญหาประตูหมุนโดยเฉพาะ

แม้จะมีกฎหมายกำกับการทำงานหลังเกษียณราชการ แต่ก็ได้เกิดการปกปิดกรณีที่อดีตข้าราชการของกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งลาออกจากภาครัฐไปเพียงสองเดือน ก็ได้ตำแหน่งศาสตราจารย์ในมหาวิทยาลัยเอกชนแห่งหนึ่ง กรณีนี้ถูกมองว่ามีการให้ประโยชน์ต่างตอบแทนระหว่างมหาวิทยาลัยกับกระทรวงศึกษาธิการ เนื่องจากกระทรวงศึกษาธิการมีหน้าที่ในการกำกับการบริหารงานและการอุดหนุนงบประมาณให้กับมหาวิทยาลัย ทำให้การจ้างอดีตข้าราชการกระทรวงศึกษาฯ ที่มีความเชี่ยวชาญในระเบียบการบริหาร อาจส่งผลให้ได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้น การสืบสวนพบว่าข้าราชการคนดังกล่าวได้ส่งประวัติส่วนตัวไปยังมหาวิทยาลัยก่อนที่จะลาออกประมาณหนึ่งเดือน นำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักหน่วงจนกระทั่งรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงศึกษาธิการได้ลาออก เพื่อแสดงถึงความรับผิดชอบต่อเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น

นโยบายกำหนดคุณสมบัติก่อนและหลังการทำงานช่วยได้ไหม?

แม้จะไม่ปรากฏว่าผู้ที่เคยดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระของรัฐไปร่วมงานกับพรรคการเมือง จะเป็นปัญหาในต่างประเทศ แต่ก็เป็นเรื่องที่น่าสังเกตว่าคุณสมบัติของผู้สมัครก่อนที่จะผ่านการคัดเลือกให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ (Pre-Employment)
มักมีข้อกำหนดให้เว้นวรรคจากการเมืองเป็นเวลาหลายปี เช่นพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2560 ได้กำหนดเงื่อนไขของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งคณะกรรมการการเลือกตั้ง ว่าจะต้องเว้นวรรคการเป็นนักการเมืองและสมาชิกพรรคการเมืองไม่น้อยกว่า 10 ปี แต่ในกฎหมาย กกต. ก็ไม่ได้มีการระบุข้อจำกัดในการทำงานหลังพ้นจากตำแหน่ง (Post-Employment Policy) ไว้ เนื่องจากการดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระที่จัดการเลือกตั้งมักจะได้พบเห็นข้อมูลวงใน (Insight Information) ในทางการเมืองจำนวนไม่น้อย หาก กกต. ที่เพิ่งพ้นจากตำแหน่งไปร่วมงานกับพรรคการเมือง ก็อาจจะทำให้พรรคได้ข้อมูลบางอย่าง หรือเอกสารลับที่ส่งผลต่อการกำหนดยุทธศาสตร์การหาเสียงหรือการโจมตีคู่แข่งได้

องค์กรความโปร่งใสนานาชาติได้เสนอให้มีการปิดจุดอ่อนของปัญหาประตูหมุน คือ มีการกำหนดข้อจำกัดในการทำงานหลังร่วมงานกับภาครัฐ (Post-Public Employment Policy)โดยเฉพาะการกำหนดช่วงพักผ่อนจากการทำงาน (Cooling-off period) หรือ “การเว้นวรรค” ซึ่งห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐไปร่วมงานกับเอกชนในสายงานที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่เดิม บางประเทศ เช่น ไอร์แลนด์ โปแลนด์ กำหนดให้ต้องเว้นเว้นวรรคเป็นเวลา 1 ปีส่วนอังกฤษ ญี่ปุ่น เนเธอร์แลนด์ กำหนดให้ต้องเว้นวรรค 2 ปีเพื่อไม่ให้เกิดข้อครหาในการเอาข้อมูลวงในมาใช้ในภาคเอกชน

การกำหนดคุณสมบัติก่อนและหลังการทำงานนั้นเป็นเพียงเงื่อนไขเบื้องต้นในการปิดจุดอ่อนและไม่ได้เป็นคำตอบสุดท้ายอย่างสมบูรณ์ รวมถึงกลไกการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวกับปัญหาประตูหมุนก็ยังเป็นปัญหา แต่นโยบายเหล่านี้เป็นการตั้งคำถามจากบทเรียนในอดีตและสร้างข้อพึงระวังในอนาคต ซึ่งคงจะมีการทำนโยบายรัฐในรูปแบบคณะกรรมการภาคีรัฐ-เอกชน มากขึ้น กรณีของไทยยังเป็นความท้าทายในระดับโลกในเรื่องคนที่ทำงานในองค์กรอิสระกับการทำงานหลังจากพ้นตำแหน่งอีกด้วย 

อดิศักดิ์ สายประเสริฐ