คิดด้วยพลเมือง (See-Think-Cen') : เงินบริจาคเหลือ ใครตัดสินใจ ใครตรวจสอบ?

เมื่อเกิดภัยพิบัติ ประชาชนที่ร่วมบริจาคเงินช่วยเหลือผู้ประสบภัย มักได้รับข้อมูลเกี่ยวกับยอดเงินบริจาคที่มูลนิธิหรือองค์กรการกุศลระดมได้ การแจกจ่ายสิ่งของ หรือจำนวนผู้ประสบภัยที่ได้รับความช่วยเหลือ แต่เมื่อสถานการณ์คลี่คลายลง เราอาจไม่ได้ติดตามต่อว่ามูลนิธิยังมีภารกิจฟื้นฟูหรือค่าใช้จ่ายที่ต้องรับผิดชอบอีกเท่าใด และหากภารกิจเหล่านั้นสิ้นสุดลง แล้วยังมีเงินเหลือเงินส่วนนั้นจะถูกจัดการอย่างไร?

ผู้เขียนจึงอยากชวนผู้อ่านติดตามการใช้เงินบริจาคไปจนถึงช่วงหลังสิ้นสุดภารกิจช่วยเหลือโดยเฉพาะกรณีที่มูลนิธิไม่ได้แจ้งเงื่อนไขการใช้เงินส่วนที่เหลือไว้ล่วงหน้า หากจะนำเงินดังกล่าวไปใช้กับภารกิจอื่น ใครเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจ ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ใดและผู้บริจาคจะติดตามตรวจสอบได้อย่างไร สำหรับการรับบริจาคที่เข้าข่ายการเรี่ยไร กฎหมายไทยก็มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการจัดการเงินเหลือจ่ายอยู่แล้ว ดังนั้น การได้รับข้อมูลที่ชัดเจนก็จะช่วยให้ผู้บริจาคเข้าใจทั้งข้อกำหนดทางกฎหมายและข้อจำกัดในการทำงานของมูลนิธิมากขึ้น

ในประเด็นนี้ ผู้เขียนได้ศึกษาหลักเกณฑ์การใช้เงินบริจาคของมูลนิธิ พบว่ามีกฎหมายสำคัญสองส่วนที่ต้องพิจารณา ได้แก่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 110 ซึ่งกำหนดให้การจัดการทรัพย์สินของมูลนิธิต้องไม่เป็นการหาผลประโยชน์เพื่อบุคคลใด นอกจากเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของมูลนิธินั้นเอง อีกส่วนคือ พระราชบัญญัติควบคุมการเรี่ยไร พ.ศ. 2487 ซึ่งใช้กับการรับบริจาคที่เข้าข่ายการเรี่ยไรตามกฎหมาย โดยการจดทะเบียนเป็นมูลนิธิไม่ได้ทำให้ได้รับยกเว้นการขออนุญาตเรี่ยไรโดยอัตโนมัติ

กฎหมายควบคุมการเรี่ยไร มาตรา 13 กำหนดให้ออกใบรับและเก็บต้นขั้วเป็นหลักฐานพร้อมประกาศยอดรับ-จ่ายให้ประชาชนทราบเป็นระยะ และประกาศยอดบัญชีอีกครั้งเมื่อจ่ายเงินหรือทรัพย์สินนั้นหมดแล้ว ส่วน มาตรา 14 ห้ามนำเงินไปใช้นอกวัตถุประสงค์ที่แสดงไว้ ยกเว้นค่าใช้จ่ายพอสมควรในการเรี่ยไรนั้นเอง ซึ่งไม่ควรตีความว่าครอบคลุมค่าใช้จ่ายบริหารทั่วไปทุกประเภท สำหรับกรณีที่ไม่สามารถดำเนินการตามวัตถุประสงค์เดิมหรือมีเงินเหลือจ่าย มาตรา 15 กำหนดให้ผู้จัดให้มีการเรี่ยไรรายงานต่อคณะกรรมการควบคุมการเรี่ยไรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกรณี ซึ่งมีอำนาจสั่งให้ส่งเงินหรือทรัพย์สินดังกล่าวไปใช้เพื่อการกุศลหรือสาธารณประโยชน์ตามที่เห็นควร

ตัวอย่างเช่น หากมูลนิธิเปิดรับบริจาคช่วยเหลือผู้ประสบภัยน้ำท่วม เมื่อสิ้นสุดการช่วยเหลือเฉพาะหน้า มูลนิธิอาจยังมีภารกิจฟื้นฟูหรือค่าใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์เดิมที่ต้องรับผิดชอบ จึงต้องแยกเงินส่วนนี้ออกจากเงินเหลือจ่ายหลังสิ้นสุดภารกิจจริง แล้วหากมีเงินเหลือจ่าย จะสามารถนำไปซื้อรถหรือสร้างสถานที่เก็บสิ่งของเพื่อรับมือภัยพิบัติครั้งต่อไปได้หรือไม่? เรื่องนี้ต้องย้อนดูว่าเงินดังกล่าวรับมาเพื่อช่วยเหลือเหตุการณ์เฉพาะ หรือครอบคลุมการเตรียมพร้อมรับภัยพิบัติในระยะยาว แม้โครงการใหม่จะเป็นประโยชน์ต่อสังคม ก็ไม่ได้หมายความว่าคณะกรรมการมูลนิธิจะอนุมัตินำเงินที่เหลือไปใช้ได้โดยอัตโนมัติ โดยเฉพาะเมื่อเป็นเงินเหลือจ่ายจากการเรี่ยไรที่อยู่ภายใต้มาตรา 15 ซึ่งต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด

แม้กฎหมายควบคุมการเรี่ยไรจะกำหนดขั้นตอนจัดการเงินเหลือจ่ายไว้แล้ว แต่ผู้เขียนเห็นว่ามูลนิธิควรเปิดเผยข้อมูลให้ผู้บริจาคติดตามได้ด้วยว่าเงินส่วนนี้ถูกจัดการอย่างไร สำหรับคำถามว่าใครมีอำนาจตัดสินใจใช้เงินภายในมูลนิธิ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 111 กำหนดให้คณะกรรมการดำเนินกิจการตามกฎหมายและข้อบังคับ ขณะที่มาตรา 112 กำหนดให้ข้อบังคับครอบคลุมการจัดการทรัพย์สินและบัญชี ดังนั้น การพิจารณาว่าประธานหรือกรรมการคนใดมีอำนาจอนุมัติรายจ่าย จึงต้องตรวจสอบข้อบังคับและการมอบอำนาจของมูลนิธิแต่ละแห่งด้วย

สำหรับผู้บริจาค การติดตามเรื่องนี้ควรทำได้ผ่านรายงานที่มูลนิธิเผยแพร่ในเว็บไซต์หรือหน้าโครงการเดิม โดยผู้เขียนเห็นว่ารายงานควรระบุ วันที่รายงาน ยอดเงินที่ได้รับ ค่าใช้จ่าย ภาระที่ยังต้องชำระ และเงินคงเหลือหลังหักภาระดังกล่าว พร้อมชี้แจงว่ายังมีงานตามวัตถุประสงค์เดิมที่ต้องดำเนินการหรือไม่ หากมีแผนใช้เงินต่อก็ควรบอกเหตุผล ผู้มีอำนาจพิจารณา และความคืบหน้า เพื่อให้ผู้บริจาคติดตามได้แม้การช่วยเหลือเฉพาะหน้าจะสิ้นสุดลงแล้ว

นอกจากนี้ การกำหนดขอบเขตการใช้เงินตั้งแต่เปิดรับบริจาคยังช่วยให้ผู้บริจาคทราบว่าเงินจะถูกนำไปใช้กับภารกิจใดบ้าง ตัวอย่างในไทยคือ กองทุนฉุกเฉินช่วยเหลือผู้สูงวัยประสบภัยพิบัติของมูลนิธิพัฒนางานผู้สูงอายุ ซึ่งเปิดรับบริจาคผ่านแพลตฟอร์มเทใจ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ครอบคลุมภัยพิบัติหลายประเภท ทั้งการช่วยเหลือในระยะฉุกเฉินและการฟื้นฟูหลังเกิดภัย อย่างไรก็ตาม การกำหนดวัตถุประสงค์ไว้ล่วงหน้าแตกต่างจากการนำเงินเหลือจากโครงการเฉพาะกิจไปใช้กับกองทุนอื่นภายหลัง ซึ่งยังต้องตรวจสอบเงื่อนไขการรับเงินเดิมและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

ในกรณีของต่างประเทศ Charity Commission ซึ่งกำกับดูแลองค์กรการกุศลในอังกฤษและเวลส์ แนะนำให้องค์กรกำหนดวัตถุประสงค์รองสำหรับเงินบริจาคส่วนเกินไว้ล่วงหน้า หากไม่ได้กำหนดไว้ การนำเงินไปใช้กับวัตถุประสงค์ใหม่จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด รวมถึงการขออนุมัติจากหน่วยงานกำกับเมื่อเข้าเงื่อนไข (Charity Commission for England and Wales, 2026) ตัวอย่างเช่น British Red Cross ที่เปิดรับบริจาคเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยไซโคลนอิดาอีในปี 2562 ได้แจ้งผู้บริจาคไว้ตั้งแต่ต้นว่าหากได้รับเงินบริจาคมากกว่าจำนวนที่สามารถนำไปใช้ช่วยเหลือผู้ประสบภัยในครั้งนั้นได้อย่างเหมาะสม จะนำเงินส่วนที่เกินไปใช้เตรียมพร้อมและช่วยเหลือผู้ประสบภัยจากวิกฤตด้านมนุษยธรรมอื่นทั่วโลก (British Red Cross, 2019) กรณีนี้แสดงให้เห็นถึงการแจ้งเงื่อนไขล่วงหน้า เพื่อให้ผู้บริจาคทราบว่าเงินส่วนเกินอาจถูกนำไปใช้กับภารกิจอื่นได้

อย่างไรก็ตาม แม้เงินบริจาคที่เหลือจะสามารถนำไปใช้ต่อได้ตามเงื่อนไข แต่ยังมีอีกเรื่องที่ต้องตรวจสอบคือ ใครมีอำนาจตัดสินใจใช้เงิน และบุคคลนั้นมีส่วนได้เสียกับโครงการหรือผู้ที่จะได้รับประโยชน์หรือไม่ โดยเฉพาะการซื้อที่ดิน ก่อสร้างอาคาร หรือจัดซื้อจัดจ้างที่มีกรรมการหรือบุคคลใกล้ชิดเข้ามาเกี่ยวข้อง แม้ทรัพย์สินจะตกเป็นของมูลนิธิและนำไปใช้ประโยชน์ได้จริง ก็ยังต้องพิจารณาความเกี่ยวข้องที่อาจกระทบต่อความเป็นกลางของผู้ตัดสินใจด้วย

ในอังกฤษและเวลส์ Charity Commission ได้จัดทำคู่มือ Identifying and Managing Conflicts of Interest in a Charity (CC29) ซึ่งอธิบายผลประโยชน์ทับซ้อนสองลักษณะ ได้แก่ ผลประโยชน์ทับซ้อนด้านการเงิน (Financial Conflict) เช่น การว่าจ้างบริษัทที่กรรมการถือหุ้น และ ความขัดแย้งจากความผูกพันกับบุคคลหรือองค์กรอื่น (Loyalty Conflict) เช่น การจัดสรรเงินให้องค์กรที่ตนเป็นกรรมการอยู่ด้วย โดยแนะนำให้เปิดเผยความเกี่ยวข้องก่อนหารือ และในกรณีผลประโยชน์ทับซ้อนด้านการเงิน ให้ผู้มีส่วนได้เสียถอนตัวจากการหารือและการตัดสินใจ พร้อมบันทึกวิธีจัดการไว้ แม้องค์กรจะได้รับข้อเสนอราคาที่ดีก็ตาม

สำหรับประเทศไทย ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 74 กำหนดว่า หากประโยชน์ได้เสียของนิติบุคคลขัดกับประโยชน์ได้เสียของผู้แทนในการใด ผู้แทนนั้นจะเป็นผู้แทนในการนั้นไม่ได้ขณะที่มาตรา 122-123 กำหนดให้มูลนิธิที่จดทะเบียนเป็นนิติบุคคลและมีคณะกรรมการเป็นผู้แทนในกิจการที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอก หลักกฎหมายนี้จึงเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่แทนมูลนิธิด้วย ทั้งนี้ การรู้จักผู้รับจ้างเพียงอย่างเดียวยังไม่เพียงพอที่จะสรุปว่ามีผลประโยชน์ขัดกัน แต่ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงและประโยชน์ได้เสียในเรื่องนั้นประกอบด้วย

ในด้านแนวปฏิบัติ OECD (2020) เสนอให้ตรวจสอบและเปิดเผยส่วนได้เสียก่อนเข้าร่วมโครงการหรือกระบวนการตัดสินใจที่มีความเสี่ยง พร้อมกำหนดมาตรการที่เหมาะสม เช่น การจำกัดบทบาท การถอนตัว หรือการมอบหมายหน้าที่ใหม่ แม้เป็นแนวทางสำหรับภาครัฐ แต่ผู้เขียนเห็นว่ามูลนิธิไทยสามารถนำมาปรับใช้ โดยเริ่มตรวจสอบส่วนได้เสียตั้งแต่การเสนอโครงการและมอบหมายผู้รับผิดชอบ โดยไม่รอจนถึงขั้นอนุมัติจ่ายเงิน

จากแนวทางข้างต้น มูลนิธิจึงควรกำหนดให้ชัดว่า ใครเป็นผู้รับแจ้งส่วนได้เสีย ใครพิจารณามาตรการ และใครมีอำนาจตัดสินใจแทนเมื่อผู้อนุมัติมีส่วนได้เสีย โดยผู้ทำหน้าที่แทนต้องไม่มีส่วนได้เสียและมีอำนาจตามกฎหมายและข้อบังคับ หากต้องใช้มติคณะกรรมการ ก็ควรมีกรรมการที่ไม่มีส่วนได้เสียครบองค์ประชุม นอกจากนี้ ควรมอบหมายผู้ที่ไม่มีส่วนได้เสียให้สอบทานรายจ่ายและการตรวจรับงาน โดยเปิดโอกาสให้ทักท้วงเมื่อพบข้อสงสัย พร้อมบันทึกการเปิดเผยส่วนได้เสีย การถอนตัว เหตุผลในการตัดสินใจ และหลักฐานการใช้จ่ายเงินไว้ตรวจสอบย้อนหลัง โดยเฉพาะกรณีการนำเงินบริจาคที่เหลือไปใช้ต่อหลังสิ้นสุดภารกิจ

ผู้เขียนนำเสนอหลักการและตัวอย่างเหล่านี้ด้วยความหวังว่าจะช่วยให้การบริหารเงินบริจาคมีความโปร่งใสมากขึ้น เพราะในฐานะผู้บริจาคเราควรได้รับข้อมูลที่ทำให้สามารถติดตามได้ว่าเงินที่มอบให้ถูกนำไปช่วยเหลือใครและอย่างไร แม้การช่วยเหลือผู้เดือดร้อนต้องแข่งกับเวลาแต่ความเร่งด่วนไม่ควรเป็นเหตุให้มองข้ามความโปร่งใส มูลนิธิที่รับเงินบริจาคจากประชาชนจึงควรมีกติกาและเปิดเผยข้อมูลให้ตรวจสอบได้ ตั้งแต่การรับเงิน การใช้จ่าย จนถึงการจัดการเงินที่เหลือ เพื่อให้ผู้บริจาคทราบว่าใครตัดสินใจใช้เงิน ด้วยเหตุผลใด และใครตรวจสอบการตัดสินใจนั้น โดยไม่ต้องรอให้สังคมเกิดข้อสงสัยแล้วจึงค่อยชี้แจง

สุดท้ายนี้ ผู้เขียนเชื่อว่ามีมูลนิธิหลายแห่งในไทยที่ดำเนินงานตามกฎหมายและดูแลเงินบริจาคด้วยความรับผิดชอบจึงขอชื่นชมและส่งกำลังใจให้คณะทำงานและอาสาสมัครที่ทุ่มเทช่วยเหลือผู้เดือดร้อนการดำเนินงานอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้นี้เองที่จะช่วยรักษาความเชื่อมั่นของผู้บริจาค ทำให้ประชาชนยังคงไว้วางใจและพร้อมสนับสนุนภารกิจช่วยเหลือสังคมเหล่านี้ต่อไป

สุภัจจา อังค์สุวรรณ