8 ธ.ค. 2567 รศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ และ ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยเศรษฐกิจดิจิทัล การลงทุนและการค้าระหว่างประเทศ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย กล่าวถึงการปฏิรูปรายได้ภาครัฐและการปรับโครงสร้างภาษี ว่า มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจไทยในระยะปานกลางและระยะยาว ซึ่งแนวทางที่เหมาะสมในการจัดเก็บรายได้และการใช้จ่ายภาครัฐจะนำมาสู่การเติบโตอย่างยั่งยืนและทั่วถึง ทำให้ความสามารถในการแข่งขันดีขึ้นและลดความเหลื่อมล้ำ

ทั้งนี้ เศรษฐกิจไทยมีอัตราขยายตัวต่ำกว่าศักยภาพมาอย่างต่อเนื่องหลายปี มีความจำเป็นต้องทำงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่องมากกว่า 20 ปีและหนี้สาธารณะพุ่งขึ้นมาอยู่เหนือ 60% ต่อจีดีพีตั้งแต่ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจโควิดปี 2563 หนี้สาธารณะยังปรับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว หากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจไม่เป็นไปตามเป้าหมายและยังต้องทำงบประมาณขาดดุลไปเรื่อยๆอีกหลายปีต่อเนื่องกัน คาดการณ์ได้ว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะทะลุระดับ 70% ภายในไม่เกิน 5 ปีข้างหน้า

และอาจมีความจำเป็นในการต้องขยับเพดานขึ้นไปอีกถ้าไม่มีทางเลือกอื่นในการหารายได้ภาครัฐเพิ่มขึ้นหรือทำให้เศรษฐกิจโตสูงขึ้น ซึ่งจากการวิเคราะห์ของธนาคารโลก กรณีแย่ที่สุดไม่มีการปฏิรูปทางการคลังใดๆเลยทั้งด้านรายได้ภาครัฐและรายจ่ายภาครัฐ และ ไทยต้องเผชิญสังคมชราภาพที่มีค่าใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการบำนาญสูงขึ้นเรื่อยๆ ในปี ค.ศ. 2037 (ปี พ.ศ. 2580) หนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะทะลุ 80% ในปี ค.ศ. 2047 ไทยจะมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีทะลุระดับ 110%

“หากเดินหน้าปฏิรูปภาคการคลังเต็มที่ จะดึงให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีกลับมาอยู่ในระดับไม่เกิน 60% ในอีก 3-4 ปีข้างหน้า แต่อยู่บนสมมติฐานว่า อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจต้องเป็นไปตามเป้าหมาย การสามารถลดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีลงมาได้ในระดับต่ำกว่า 60% จะทำให้ประเทศไทยมีพื้นที่ทางการคลังเพิ่มขึ้นในการเพิ่มการใช้จ่ายหรือลดภาษีในอนาคตเมื่อเจอวิกฤตการณ์ต่างๆ และ รัฐบาลจะมีงบประมาณเพียงพอในการตอบสนองต่อการแก้ปัญหาของประเทศได้ในทันที” รศ.ดร.อนุสรณ์ กล่าว

รศ.ดร.อนุสรณ์ กล่าวต่อไปว่า  อย่างไรก็ตาม หนี้สาธารณะของไทยเกือบทั้งหมดเป็นหนี้สกุลเงินบาทหรือหนี้ภายในประเทศ ความต้องการถือครองพันธบัตรรัฐบาลสกุลเงินบาทของคนในประเทศยังสามารถรองรับการออกพันธบัตรของรัฐบาลได้ หนี้สาธารณะส่วนใหญ่จึงถือครองโดยนักลงทุนไทย โครงสร้างหนี้สาธารณะดังกล่าวทำให้ “ไทย” สามารถลดความเสี่ยงจากความผันผวนของเศรษฐกิจโลก ความเสี่ยงจากเงินทุนไหลออกและการอ่อนตัวอย่างรวดเร็วของค่าเงิน

แต่ในระยะปานกลางและระยะยาว การเพิ่มประสิทธิภาพทางการคลัง การปฏิรูปรายได้ภาครัฐ การปรับโครงสร้างภาษี และการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายภาครัฐ มีความสำคัญต่อการรักษาความยั่งยืนทางการคลังและเป็นหลักประกันให้เศรษฐกิจเติบโตได้อย่างมีเสถียรภาพ มาตรการเข้มงวดทางการคลังสามารถดำเนินการได้อย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบเชิงลบต่อการฟื้นตัวอย่างอ่อนแอของเศรษฐกิจไทย

โดยแนวทางการขยายฐานรายได้ภาครัฐมากกว่าการลดการใช้จ่ายภาครัฐเพื่อการลงทุน รัฐบาลควรเดินหน้าลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ การลงทุนทางด้านทรัพยากรมนุษย์ทั้งการศึกษาและสาธารณสุข การคุ้มครองทางสังคม  การขยายฐานรายได้นี้รวมถึงการปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มด้วย โดยอาจจะค่อยๆ ปรับเพิ่มขึ้นปีละ 1% ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2569 จากระดับ 7% เป็น 10% ในปี พ.ศ. 2571

นอกจากนั้น ควรมีการปรับโครงสร้างภาษีให้มีสัดส่วนรายได้จากภาษีทรัพย์สินเพิ่มขึ้น และอาจพิจารณาปรับลดหรือเพิ่มภาษีเงินได้เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและกระตุ้นให้ผลิตภาพทางเศรษฐกิจสูงขึ้น โดยงานวิจัยของธนาคารโลกและมีข้อเสนอทางนโยบายทางการคลังต่อรัฐบาลที่ผ่านมา ว่า ให้ปฏิรูปเชิงโครงสร้างอย่างต่อเนื่องเพื่อความยั่งยืนทางการคลัง การเพิ่มอัตราการขยายตัวจีดีพีเฉลี่ยให้สูงกว่า 3% จะสามารถรักษาความยั่งยืนในระยะยาวได้

ซึ่งการทำให้เศรษฐกิจเติบโตสูงขึ้นต้องอาศัยการลงทุนเพื่อเพิ่มผลิตโดยรวมของระบบเศรษฐกิจ การเพิ่มการจัดเก็บรายได้เป็นเรื่องที่จำเป็น โดยทีมงานของธนาคารโลกเสนอให้ไทยเพิ่มการจัดเก็บรายได้ให้ได้ 3.5% ของจีดีพี แต่ต้องดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไปโดยใช้เวลา 5-6 ปี การปฏิรูปภาษี ประกอบไปด้วย ข้อแรก การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจาก 7% เป็น 10% และ ยกเลิกการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มทั้งหมด

โดยมาตรการนี้จะทำให้รัฐมีรายได้ภาษีเพิ่ม 2.5% ของจีดีพี (อยู่บนสมมติฐานว่า อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นไปตามเป้าหมาย) ข้อสอง ขยายฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและปรับปรุงค่าลดหย่อน มาตรการนี้จะทำให้รัฐมีรายได้เพิ่ม 0.8% ของจีดีพี ข้อสาม การขยายการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน (ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง) ซึ่งขณะนี้ สัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีของไทยอยู่ที่ 14% ต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจในระดับเดียวกัน

“การปฏิรูปและปรับโครงสร้างภาษีตามข้อเสนอของธนาคารโลก จะทำให้สัดส่วนการจัดเก็บรายได้เทียบกับจีดีพีมาอยู่ที่ 24.3% ในปี พ.ศ. 2573 รัฐบาลก็จะมีเงินงบประมาณเพื่อการลงทุนโดยลดการก่อหนี้สาธารณะลง และทำให้ไทยเดินหน้าสู่การเป็นประเทศรายได้สูงหรือประเทศพัฒนาแล้วในระยะต่อไป” รศ.ดร.อนุสรณ์ ระบุ

รศ.ดร.อนุสรณ์ ยังกล่าวอีกว่า นอกจากการปฏิรูปรายได้ภาครัฐและปรับโครงสร้างภาษีแล้ว รัฐบาลควรปฏิรูปการใช้จ่ายภาครัฐในเชิงโครงสร้าง โดยเพิ่มรายจ่ายภาครัฐต่อจีดีพี จากระดับ 22-24% ของจีดีพี ให้ขึ้นอยู่ที่ระดับ 30% ซึ่งยังคงต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ OECD ที่ระดับ 41% การใช้จ่ายเพื่อการลงทุนของภาครัฐจะเป็นปัจจัยสำคัญขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจ ผ่านการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพ ลงทุนในทุนมนุษย์ทั้งผ่านระบบการศึกษา วิจัย การพัฒนาทักษะต่อเนื่องและระบบสาธารณสุข

อย่างไรก็ตาม การปรับโครงสร้างภาษีเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการปฏิรูปเศรษฐกิจสู่ “การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว” เท่านั้น การปฏิรูปเศรษฐกิจในมิติต่างๆ ไม่ว่า จะเป็นการปฏิรูปรายได้ภาครัฐ ปฏิรูปการใช้จ่ายภาครัฐ ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ปฏิรูปสถาบันและกฎระเบียบ ปฏิรูประบบการลงทุน ปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ปฏิรูปการลงทุนทรัพยากรมนุษย์และระบบสวัสดิการสังคม

ต้องมาพิจารณาจะลำดับความสำคัญกันอย่างไร อันไหนต้องเร่งทำก่อน อันไหนทำทีหลัง อันไหนสามารถทำพร้อมๆกันได้ หลายเรื่องทำโดยไม่ต้องใช้งบ เพียงเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบ แก้ไขกฎหมาย แต่ส่วนใหญ่รัฐบาลต้องมีเม็ดเงินงบประมาณสนับสนุน หากไม่มีรายได้จากภาษีหรือแหล่งรายได้อื่นเพียงพอก็ต้องกู้เงิน แต่เราไม่สามารถกู้เงินเรื่อยๆได้ เพราะประเทศจะเสี่ยงต่อปัญหาฐานะทางการคลัง เมื่อเกิดความไม่เชื่อมั่นต่อฐานะการเงินการคลังของประเทศ ปัญหาผลกระทบทางลบจากความไม่เชื่อมั่นจะส่งผลต่อเศรษฐกิจและการลงทุนโดยภาพรวม

ทั้งนี้ การถดถอยลงของภาคส่งออกจากการชะลอของเศรษฐกิจโลกและการค้าโลกอันเป็นผลจากสงครามทางการค้าในปีหน้าเป็นปัจจัยท้าทายที่รัฐบาลใหม่ต้องหันมาเอาใจใส่อย่างจริงจังในเรื่องการยกระดับขีดความสามารถของสินค้าไทยและการยกระดับประสิทธิภาพการผลิตให้สูงขึ้น  ประสิทธิภาพการผลิตโดยรวมของไทย (Total Factor Productivity of Thailand) นั้นยังมีอัตราการเติบโตต่ำ ธุรกิจอุตสาหกรรมที่มีผลิตภาพสูงส่วนใหญ่เป็นโรงงานการผลิตของบรรษัทข้ามชาติที่มีการใช้เทคโนโลยีและทุนเข้มข้น

งานวิจัยหลายชิ้นที่ศึกษาเกี่ยวกับประสิทธิภาพการผลิตรวมของไทยขยายตัวต่ำกว่า 1.2-1.3% ในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีระดับประสิทธิภาพในการผลิต (Productive Efficiency) อยู่กึ่งกลางระหว่างประเทศที่ใช้แรงงานเป็นหลักและประเทศที่ใช้ทุนเป็นหลักจึงสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน การสูญเสียความสามารถในการแข่งขันนี้จะยาวนานมากจนกว่าไทยสามารถพัฒนากิจการที่มูลค่าเพิ่มสูง การผลิตใช้ปัจจัยทุนหรือเทคโนโลยีเข้มข้น พร้อมกับ สามารถพัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยีของตัวเอง

ปัจจัยประสิทธิภาพการผลิตนี้เป็นสิ่งที่ส่งผลต่อพื้นฐานความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว ซึ่งแตกต่างจากปัจจัยค่าแรง นโยบายสาธารณะ และ อำนาจตลาดที่สามารถเปลี่ยนแปลงได้รวดเร็วและใช้เวลาสั้นกว่ามาก ภาวะการตกต่ำของภาคส่งออกไทยโดยเฉพาะสินค้าอุตสาหกรรมบางตัวจะเกิดขึ้นอย่างยาวนานหากไม่สามารถปรับปรุงผลิตภาพการผลิตได้

ซึ่งจากประสบการณ์ของประเทศที่สามารถก้าวข้ามพ้นกับดักรายได้ระดับปานกลางได้ เช่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ ภาครัฐจะต้องเข้ามามีบทบาทในการส่งเสริมและพัฒนาระดับความสามารถทางการผลิตของประเทศเพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันระดับโลก การปฏิรูปเศรษฐกิจให้เกิดความเท่าเทียมจึงต้องเกี่ยวข้องกับการจัดการเรื่องทุนโดยเฉพาะทุนขนาดใหญ่ที่มีลักษณะผูกขาดให้กลายเป็นทุนที่แข่งขันกันอย่างเสรี ต้องมีกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่อาศัยนวัตกรรมและขีดความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น ไม่ใช่มีเพียงกลุ่มทุนที่อาศัยสัมปทานผูกขาดจากภาครัฐ

ขณะเดียวกันต้องมีมาตรการทางภาษีในการแบ่งปันกำไรส่วนเกินมากระจายให้กับสังคมผ่านระบบสวัสดิการหรือการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่ยากจน ซึ่งการวางยุทธศาสตร์สู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว เริ่มต้นต้องทำให้ประเทศก้าวพ้น กับดักประเทศรายได้ปานกลางก่อน โดยที่ต้องวางเป้าหมายและประมาณการได้ว่า ต้องมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในแต่ละปีเท่าไหร่ และต้องใช้เวลากี่ปีจึงจะทำให้ประชาชนมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวเท่ากับประเทศที่พัฒนาแล้ว (12,695-13,205 ดอลลาร์สหรัฐต่อคนต่อปี)

“มาตรฐานคุณภาพชีวิตและโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจระดับมาตรฐานประเทศพัฒนาแล้ว เราต้องผลักดันให้มีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเฉลี่ยอยู่ที่ระดับ 5-6% ในระยะ 9-14 ปีข้างหน้า ประมาณปี พ.ศ. 2578-2582 ประเทศไทยของเราถึงจะก้าวสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว หากทำให้เศรษฐกิจโตได้ปีละ 7-8% ประเทศไทยก้าวสู่ประเทศพัฒนาแล้วเร็วขึ้น การมีนโยบายกระจายเขตเศรษฐกิจพิเศษไปยังพื้นที่ต่างๆ ของประเทศ จะช่วยทำให้เกิดการกระจายความเจริญทางเศรษฐกิจกระจายตัวมากขึ้น”รศ.ดร.อนุสรณ์ กล่าว