ที่ดินทำเลทอง เนื้อที่ 497 ไร่ ย่านมักกะสัน ใจกลางกรุงเทพมหานคร แวดล้อมด้วยศูนย์การค้าและศูนย์กลางการคมนาคม ทั้งสถานีรถไฟฟ้าแอร์พอร์ตลิ้งค์ เชื่อมต่อสถานีรถไฟฟ้าใต้ดิน

ที่ดินตรงนี้ การรถไฟแห่งประเทศไทยได้เวนคืนที่ดินจากชาวบ้านตั้งแต่ปีพ.ศ.2450 โดยระบุวัตถุประสงค์ว่าจะใช้เพื่อกิจการรถไฟ เพื่อสาธารณูปโภค จะได้เป็นประโยชน์ต่อประชาชนส่วนใหญ่

แต่หลังจากที่ร.ฟ.ท.ดำเนินกิจการขาดทุนสะสมมหาศาล จึงเกิดความคิดที่จะนำเอาที่ดินมักกะสันมาแลกหนี้กับกระทรวงการคลัง ตีมูลค่า 6.1 หมื่นล้านบาท แล้วกระทรวงการคลัง โดยกรมธนารักษ์ก็มีแนวคิดมาตั้งแต่ยุครัฐบาลก่อนหน้านี้ว่า จะให้ที่ดินดังกล่าวนำไปพัฒนาเป็น “มักกะสันคอมเพล็กซ์”ศูนย์การค้าและศูนย์เอนเตอร์เทนเมนท์คอมเพล็กซ์ มีทั้งอาคารสำนักงาน การพาณิชย์ และโรงแรม

เกิดประเด็นปัญหา ทั้งในข้อกฎหมาย และความ
เป็นธรรม

1)ที่ดิน 497 ไร่ย่านมักกะสันนี้ เวนคืนมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5

วัตถุประสงค์ของการเวนคืน เพื่อกิจการการรถไฟดำเนินการตั้งแต่ พ.ศ. 2450 มีการสร้างโรงซ่อมรถจักรไอน้ำ โครงสร้างคอนกรีตเสริมเหล็ก หลังคามุงสังกะสี ภายในมีปั้นจั่น 10 ตัน สำหรับยกรถจักรไอน้ำจำนวน 2 ตัว พร้อมกับสะพานเลื่อนรถ โดยสามารถจุรถจักรไอน้ำได้ 30 คัน เมื่อการก่อสร้างแล้วเสร็จ มีพิธีเปิดทำการเมื่อเดือนมิถุนายน พ.ศ.2453

ชัดเจนว่า แรกเริ่ม ดำเนินการใช้ที่ดินตามวัตถุประสงค์ เพื่อกิจการรถไฟ

2)ปัจจุบันที่ดิน 497 ไร่ ภายในก็ไม่มีการใช้ประโยชน์เพื่อกิจการรถไฟอย่างเต็มที่

แต่มีแผนจะโอนใช้หนี้ให้กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง มูลค่า 6.1 หมื่นล้านบาท

พูดง่ายๆ โอนที่ดินให้กรมธนารักษ์เช่าระยะยาว แลกกับหนี้ของการรถไฟ 6.1 หมื่นล้านบาท

กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง เดิมมีแนวคิดให้เอกชนทำโครงการ “มักกะสันคอมเพล็กซ์” ศูนย์การค้า ศูนย์บันเทิงครบวงจร รวมทั้งโรงแรมแต่โครงการหยุดชะงัก เพราะรอกฤษฎีกาตีความ พิจารณาในข้อกฎหมาย

แล้วในยุค คสช. ปรากฏว่ามีการกำหนดรูปแบบการพัฒนาโครงการเปลี่ยนจากเดิมจะเป็นพื้นที่สวนสาธารณะ 150 ไร่ พิพิธภัณฑ์ 30 ไร่ เชิงพาณิชย์เฟสแรก 140 ไร่ ที่เหลือเฟส 2 รอการย้ายโรงซ่อม โรงพยาบาลออกไปก่อนเป็นต้น

จะเห็นว่า ไม่ว่าแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินจะเปลี่ยนไปอย่างไร ก็ยังมีลักษณะที่ไม่ใช่กิจการรถไฟ

ผิดกับวัตถุประสงค์เมื่อตอนเวนคืนที่ดิน เมื่อ 109 ปีที่แล้วอย่างชัดเจน

3) มองในแง่ธุรกิจ

ที่ดิน 497 ไร่ ปัจจุบัน มีมูลค่าดุจทองคำ

หากจะหาทางเลือกที่ได้ผลตอบแทนรูปตัวเงินกลับมามากที่สุด ย่อมจะต้องทำในเชิงพาณิชย์ ซึ่งจะเกิดผลได้ในทางเศรษฐกิจ เกิดค่าเสียโอกาสน้อยที่สุด

แต่การไปเวนคืนมาแล้ว หากไม่ได้ใช้ประโยชน์เต็มที่ แต่เก็บไว้เฉยๆ กลับทำให้เกิดค่าเสียโอกาสมหาศาลที่สุด เป็นการรอนสิทธิของชาวบ้าน ของเอกชน ซึ่งหากปล่อยไปตามกลไกปกติ ก็อาจจะเกิดการพัฒนาที่ดินตรงนี้ไปถึงไหนต่อไหนแล้วก็ได้

4) มองในแง่ความเป็นธรรม

เจ้าของที่เดิมเป็นชาวบ้าน ชาวนา ถูกอำนาจรัฐบังคับเวนคืนที่ดินไป ตอนแรกบอกจะนำไปทำกิจการรถไฟ อันจะเกิดประโยชน์ต่อสาธารณะ แต่หากปรากฏในภายหลังว่า จะถูกนำไปทำศูนย์การค้า จะเป็นการถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรม หรือไม่?

ความชอบธรรมของการเวนคืนที่ดินจากชาวบ้าน ก็เพราะจำเป็นจะต้องใช้ที่ดินแปลงนั้นไปทำประโยชน์สาธารณะของแผ่นดินโดยแท้

รัฐธรรมนูญปี 2550 บอกว่า ทำไม่ได้ ถ้าเวนคืนเพื่อการใด ก็ต้องทำตามนั้น และในระยะเวลาที่กำหนด

รัฐธรรมนูญปี 2559 (ฉบับ กรธ.ของนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ที่เพิ่งผ่านประชามติไป) ระบุว่า

มาตรา 37บุคคลย่อมมีสิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดก

ขอบเขตแห่งสิทธิและการจำกัดสิทธิเช่นว่านี้ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภค การป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนที่เป็นธรรม ภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายจากการเวนคืน โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ ผลกระทบต่อผู้ถูกเวนคืน รวมทั้งประโยชน์ที่ผู้ถูกเวนคืนอาจได้รับจากการเวนคืนนั้น

การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ให้กระทำเพียงเท่าที่จำเป็นต้องใช้เพื่อการที่บัญญัติไว้ในวรรคสาม เว้นแต่เป็นการเวนคืนเพื่อนำอสังหาริมทรัพย์ที่เวนคืนไปชดเชยให้เกิดความเป็นธรรมแก่เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนตามที่กฎหมายบัญญัติ

กฎหมายเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ต้องระบุวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืนและกำหนดระยะเวลาการเข้าใช้อสังหาริมทรัพย์ให้ชัดแจ้ง ถ้ามิได้ใช้ประโยชน์เพื่อการนั้นภายในระยะเวลาที่กำหนดหรือมีอสังหาริมทรัพย์เหลือจากการใช้ประโยชน์และเจ้าของเดิมหรือทายาทประสงค์ จะได้คืนให้คืนแก่เจ้าของเดิมหรือทายาท

ระยะเวลาการขอคืนและการคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนที่มิได้ใช้ประโยชน์ หรือที่เหลือจากการใช้ประโยชน์ให้แก่เจ้าของเดิมหรือทายาท และการเรียกคืนค่าทดแทนที่ชดใช้ไป ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

การตรากฎหมายเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยระบุเจาะจงอสังหาริมทรัพย์หรือเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนตามความจำเป็น มิให้ถือว่าเป็นการขัดต่อมาตรา 26 วรรคสอง

พิจารณาตามตัวบทบัญญัติร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ก็น่าจะทำไม่ได้เช่นกัน ขัดรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ ประเด็นข้อกฎหมายรอกฤษฎีกาตีความ

หากแม้นประเด็นข้อกฎหมายระบุว่าสามารถกระทำได้ โดยอ้างว่าเวนคืนก่อนปี 2521 ก็ยังตอบคำถามในเชิงความเป็นธรรมสังคมได้ยากอยู่ดี

5)ทางเลือกการจัดการที่ดิน 497 ไร่ มักกะสัน

5.1หากการรถไฟไม่ได้ใช้ประโยชน์จากที่ดิน ก็จะต้องคืนเจ้าของเดิม

แม้จะเวนคืนมานาน 109 ปีแล้ว เจ้าของเดิมก็
เสียชีวิตไปหมด แต่ทายาท ผู้สืบสันดาน ก็น่าจะยังมีอยู่

หากผู้สืบสันดานจะรวมตัวกัน แล้วให้เช่าที่ดินก็น่าจะทำได้

5.2หากการรถไฟจำเป็นต้องใช้ที่ดินเพื่อกิจการรถไฟ ตามวัตถุประสงค์ที่เวนคืนมา

ลักษณะของการใช้ที่ดิน ควรจะเป็นการทำกิจการเพื่อประโยชน์สาธารณะที่เกี่ยวพันกับการรถไฟเช่น เพื่อการสอนและวิจัย การทดลองเรื่องระบบราง เช่น ทำพิพิธภัณฑ์, ทำสวนสาธารณะ ฯลฯ

หรืออาจจะทำสถาบันการศึกษาและวิจัยเรื่องเกี่ยวกับรถไฟ

ไม่ควรอ้างตีความกิจการเพื่อประโยชน์ของการรถไฟเกินเลยไปจนถึงขนาดว่า ทำกิจการได้ทุกประเภทที่ทำให้ได้เงินมาให้การรถไฟ เพราะถ้าแบบนี้ จะเป็นการทำลายระบบและความชอบธรรมของการเวนคืนที่ดินจากราษฎรอย่างร้ายแรง เพราะจะอาศัยอำนาจรัฐไปเที่ยวเวนคืนที่ดินชาวบ้าน แล้วไปทำการพาณิชย์ อ้างว่าหาเงินเข้าหลวง ไม่น่าจะกระทำได้แน่นอน ผิดทั้งกฎหมาย ผิดทั้งหลักความเป็นธรรม

5.3จะต้องทำกิจการตามวัตถุประสงค์ของการเวนคืน มิฉะนั้น น่าจะผิดกฎหมาย

ผู้เสียประโยชน์ สามารถฟ้องศาลปกครองได้

ลูกหลานของผู้ถูกเวนคืนผู้บริโภคที่ใช้กิจการรถไฟ พนักงานการรถไฟ น่าจะถือเป็นเจ้าทุกข์

6)ปัจจุบัน การรถไฟยังถือกรรมสิทธิ์ที่ดินทั้งในกรุงเทพฯ และต่างจังหวัด รวมประมาณ 230,000 ไร่!

มีทั้งที่เป็นเขตทาง เขตของสถานี เขตบ้านพัก ที่ทำการ และเป็นพื้นที่เชิงพาณิชย์อีกจำนวนมาก

เฉพาะพื้นที่ที่ไม่ได้ใช้เพื่อการเดินรถของการรถไฟฯ ปัจจุบัน มีเนื้อที่อยู่ 36,000 ไร่ (ไม่นับพวกสถานี เขตทาง ฯลฯ) อยู่สายอีสาน 9,000 ไร่, สายตะวันออกเกือบ 5,000 ไร่,สายเหนือ 4,000 ไร่, สายใต้ 15,000 ไร่ และในกรุงเทพฯ-ปริมณฑลเกือบ 3,000 ไร่

ในกรุงเทพฯ เช่น ที่ดินบริเวณเซ็นทรัลลาดพร้าว 40 ไร่, ที่ดินบริเวณตลาด อ.ต.ก. ประมาณ 40 ไร่, ที่ตลาดนัดจตุจักร ประมาณ 70 ไร่, ที่ดินบริเวณถนนรัชดาภิเษก ประมาณ 200 ไร่ ฯลฯ

รวมทั้งที่ดินมักกะสัน 497 ไร่

น่าคิดว่า ปัจจุบัน การรถไฟไม่ได้ใช้ที่ดินเวนคืนมาตั้งแต่อดีตเหล่านี้ ไปในกิจการรถไฟ เช่น ให้ห้างสรรพสินค้าเอกชนเช่าที่ลาดพร้าว, ทำโรงแรมรถไฟหลายแห่ง อาทิ หัวหินเชียงใหม่ เป็นต้น

กรณีโรงแรมรถไฟ ในอดีตอาจอ้างได้ว่า ต้องทำเพื่ออำนวยความสะดวกแก่ลูกค้ารถไฟ เพราะมีความจำเป็น ไม่มีเอกชนอื่นให้บริการอยู่เลย แต่ปัจจุบัน หมดความจำเป็นแล้ว เพราะมีโรงแรมเอกชนมากมาย แถมทำได้ดีกว่าโรงแรมรถไฟอีกด้วย จึงไม่ควรยึดที่ดินไว้อีกต่อไป

กรณีอื่นๆ ก็เช่นกัน มีการให้เช่าที่ดินเพื่อการพาณิชย์มากมาย แถมให้เช่าในราคาคาต่ำๆ อีกต่างหาก

ที่ผ่านมา สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ตรวจสอบการดำเนินงานการบริหารจัดการประโยชน์ในทรัพย์สินของการรถไฟแห่งประเทศไทย พบว่า มีปัญหายุบยับ เช่น การเริ่มจัดทำสัญญาเช่าล่าช้า, สัญญาเช่าที่ครบกำหนดแต่ยังไม่ได้ต่ออายุสัญญามีจำนวนมาก, สัญญาเช่าจำนวนมากมีหนี้ค้างชำระ, ผู้เช่าบางส่วนปฏิบัติไม่เป็นไปตามเงื่อนไขของสัญญา, แม้แต่ระบบฐานข้อมูลทรัพย์สินและสัญญาเช่าก็ยังเป็นปัญหาในตัวเอง ฯลฯ

ที่ดินเวนคืนเหล่านั้น ไม่ได้ถูกใช้ในกิจการรถไฟ

อ้างแค่ว่า ใช้หาเงินให้การรถไฟ ซึ่งเป็นอ้างเอาแต่ได้ อ้างกว้างขวาง เกินขอบเขตความจำเป็น และเกินกว่าขอบเขตวัตถุประสงค์ของการเวนคืนที่ดินเมื่อแรกเริ่ม

ถึงวันนี้ ควรกำหนดให้ชัดเจนว่า อะไรที่ยังถือว่าเป็นการใช้ที่ดินเพื่อกิจการรถไฟสาธารณะ อะไรเกินเลยไปแล้วจากวัตถุประสงค์ของการเวนคืน เพื่อนำมาสู่การจัดการสะสางปัญหาที่ดินเวนคืนจากราษฎรทั้งหลาย ว่าจะนำไปใช้ประโยชน์ได้อย่างไร มีขอบเขตแค่ไหน หรือจะต้องคืนที่ดินแก่ทายาทเจ้าของเดิมหรือไม่ อย่างไร?