หมายเหตุ : บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของบทความเรื่อง “การประเมินผลงานของรัฐบาลประยุทธ์ 2 และข้อเสนอแนะทางนโยบายต่อรัฐบาลใหม่” จัดทำโดยคณะทำงานของ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 11 ส.ค. 2566 เนื้อหาแบ่งออกเป็นนโยบายด้าน “มั่งคั่ง”กับด้าน “ยั่งยืน” มีด้านละ 5 หัวข้อย่อย โดยผู้สนใจสามารถอ่านบทความฉบับเต็มได้ที่ https://tdri.or.th/2023/08/report-4years-prayut-cabinet2/

- การคุ้มครองทางสังคม : ผลงานที่เด่นชัดที่สุดด้านการคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) ของรัฐบาลประยุทธ์ 2 คือการช่วยเหลือประชาชนกลุ่มเปราะบางที่ประสบปัญหาจากการระบาดของโควิด-19 โดยสามารถลดผลกระทบทางลบต่อประชาชนจำนวนมากได้ ดังเห็นได้จากสัดส่วนคนจนร้อยละ 6.8 ในปี 2563เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 6.3 ในปี 2562 ไม่มากนัก ทั้งที่เศรษฐกิจหดตัวอย่างรุนแรง ซึ่งทำให้การจ้างงานและรายได้ของประชาชนลดลงอย่างมาก โดยรัฐบาลใช้เทคโนโลยีดิจิทัลในการส่งความช่วยเหลือและกระจายเม็ดเงินกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพกว่าในอดีต

อย่างไรก็ตาม หากประเมินจากการริเริ่มนโยบายการให้ความคุ้มครองทางสังคมในระดับโครงสร้างแล้ว อาจกล่าวได้ว่ารัฐบาลประยุทธ์ 2 ไม่มีความโดดเด่นแต่อย่างใด โดยความก้าวหน้าที่เกิดขึ้นเล็กน้อยน่าจะเป็นผลงานของหน่วยราชการที่ดำเนินการตามแผนที่มีอยู่แล้วมากกว่าการผลักดันจากฝ่ายการเมือง เช่น การเพิ่มสิทธิประโยชน์ประกันสังคมโดยเพิ่มเงินทดแทนกรณีขาดรายได้จากการทุพพลภาพ และการเพิ่มการจ่ายเงินสงเคราะห์การหยุดงานเพื่อคลอดบุตร เป็นต้น

การขาดนโยบายความคุ้มครองทางสังคมเชิงรุกยังเห็นได้จากความล่าช้าของการขยายความครอบคลุม (Coverage) และความเพียงพอ (Adequacy) ของสวัสดิการต่างๆ ซึ่งจะมีผลทำให้ประชาชนไม่สามารถรับมือกับความเสี่ยงต่างๆ ในอนาคต รวมทั้งการที่ประเทศเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว โดยน่าจะมาจาก 2 สาเหตุ คือ “ประการแรก” รัฐบาลอาจกังวลต่อภาระงบประมาณที่จะเพิ่มขึ้นจากการให้สวัสดิการประชาชน แต่ในขณะเดียวกันรัฐบาลก็ไม่ได้พยายามจัดเก็บรายได้ให้มากขึ้น

“ประการที่สอง” รัฐบาลเน้นแนวคิดในการให้สวัสดิการแบบเจาะจงเฉพาะกลุ่ม เช่น ผู้มีรายได้น้อยและคนจน กลุ่มเกษตรกร แรงงานนอกระบบบางกลุ่ม(คล้ายกับการเน้นแนวทางแก้ปัญหาความยากจนแบบมุ่งเป้า) โดยใช้เครื่องมือหลักคือ “โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ” รวมทั้งการไม่ขยายโครงการเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด ซึ่งริเริ่มในรัฐบาลประยุทธ์ 1 ให้เป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า

ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่า รัฐบาลไม่ได้มุ่งแก้ปัญหาพื้นฐานของการให้สวัสดิการแบบเจาะจงคือ การตกหล่นคนจน (Exclusion Errors) ซึ่งมีสูงถึงร้อยละ 51% ในโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และร้อยละ 30 ในโครงการเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด ทั้งที่ประสบการณ์ทั่วโลกชี้ให้เห็นว่านโยบายแบบเจาะจงจะมีปัญหาการตกหล่นคนจนในสัดส่วนสูงเกือบทั้งหมด

“รัฐบาลใหม่” ควรดำเนินการดังต่อไปนี้ “ประการแรก” ควรจัดสวัสดิการที่ผสมผสานอย่างเหมาะสมระหว่างสวัสดิการเฉพาะกลุ่มและสวัสดิการถ้วนหน้า โดยสวัสดิการที่สำคัญต่อการดูแลประชาชนและสามารถพัฒนาคนในอนาคตควรเป็นสวัสดิการถ้วนหน้า เพราะประเทศไม่สามารถแบกรับค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) จากปัญหาการตกหล่นที่เรื้อรัง เช่น การพัฒนาเด็กปฐมวัย การเพิ่มศักยภาพของแรงงานนอกระบบ และการดูแลผู้ป่วยติดเตียง

ส่วนสวัสดิการที่สำคัญน้อยกว่าอาจสามารถช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มได้เพื่อประหยัดงบประมาณ หรือใช้ทั้งสองแนวทางร่วมกันในบางสวัสดิการ ดังข้อเสนอล่าสุดของธนาคารโลกที่ให้เพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็น 2,000 บาท เฉพาะผู้สูงอายุที่จนที่สุดร้อยละ 20 แล้วปรับลดลงตามระดับรายได้ที่สูงขึ้น โดยทุกคนยังได้เบี้ยยังชีพนี้อย่างถ้วนหน้าแต่ได้ไม่เท่ากันขึ้นกับฐานะทางเศรษฐกิจ

“ประการสอง” รัฐบาลใหม่ควรเพิ่มประสิทธิภาพการแก้ปัญหาความยากจนและให้สวัสดิการแบบมุ่งเป้า โดยอาจเรียนรู้แนวทางของประเทศจีนที่ใช้ฐานข้อมูลคนจนหรือผู้สมควรได้รับสวัสดิการระดับพื้นที่ที่ถูกต้องตามหลักสถิติ ซึ่งแม่นยำกว่าการใช้แนวทางให้คนจนมาแจ้งว่าตัวเองจน โดยใช้ข้อมูลชุดนี้ในการจัดสรรงบประมาณกระจายตามพื้นที่ (เช่นระดับจังหวัด ระดับอำเภอหรือตำบล)

แล้วใช้กลไกรัฐบาลท้องถิ่นหรือชุมชนในการกระจายงบประมาณไปสู่คนจนหรือผู้สมควรได้รับสวัสดิการต่อไป เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาจากการให้คนจนมาจดทะเบียนซึ่งมีความคลาดเคลื่อนมากจากปัญหา “คนจนไม่จด คนจดไม่จน” ทั้งนี้รัฐบาลอาจพัฒนา “แผนที่ความยากจน” ต่อยอดจากที่สำนักงานสถิติแห่งชาติเคยจัดทำมาเพื่อเป็นฐานข้อมูลในการกระจายงบประมาณดังที่กล่าวข้างต้น

“ประการสาม” รัฐบาลใหม่ควรหลีกเลี่ยงนโยบายที่อาจก่อให้เกิดผลเสียระยะยาวต่อระบบความคุ้มครองทางสังคม เช่น นโยบาย “ขอเลือกขอคืน และขอกู้” ของรัฐบาลประยุทธ์ 2 ที่ให้ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมสามารถนำเงินกรณีชราภาพออกมาใช้ก่อนบางส่วน ซึ่งผิดหลักการประกันสังคมและจะทำให้ประชาชนสูงอายุไม่มีเงินบำนาญเพียงพอในอนาคต