“ความเหลื่อมล้ำ, รวยกระจุก-จนกระจาย” เป็นสิ่งที่ถูกพูดถึงในสังคมไทยมานาน และแม้รายงานจากต่างประเทศของบางสำนักจะถูกตั้งข้อสังเกตในความคลาดเคลื่อนเรื่องประเทศไทยมีปัญหาความเหลื่อมล้ำสูงที่สุดในโลก แต่ก็ไม่อาจปฏิเสธได้ว่าปัญหาดังกล่าวในประเทศไทยถือว่ามีระดับที่รุนแรงจริง ดังเรื่องของ “ที่ดิน” ซึ่งเป็นนักวิชาการของไทยเองได้รวบรวมข้อมูลไว้

“ถ้าเราแบ่งคนเป็น 10 กลุ่ม เราพบว่ากลุ่ม 10% ที่มีที่ดินถือครองมากที่สุด ถือครองไป 61% ซึ่งกลุ่มที่มีที่ดินถือครองมากที่สุด 10% บนสุดนี้ต่างจากกลุ่ม 10%ที่มีที่ดินน้อยที่สุดต่างกันถึง 855 เท่า แต่ถ้าเราแบ่งคนเป็น5 กลุ่ม กลุ่มละ 20% กลุ่ม 20% ที่มีที่ดินถือครองมากที่สุด กับกลุ่ม 20% ที่ถือครองน้อยที่สุด จะต่างกัน 326 เท่า อันนี้คือภาพการกระจายตัวของการถือครองที่ดิน”

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวในเวทีเสวนา “ปฏิรูปที่ดินเอกชนทิ้งร้าง สร้างประชาธิปไตย และความเป็นธรรม” ณ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันเสาร์สุดสัปดาห์ที่แล้ว ถึงความห่างกันระหว่างกลุ่มคนจำนวนเพียงหยิบมือเดียวแต่ครอบครองที่ดินจำนวนมากของทั้งประเทศ ทั้งนี้ งานวิจัยที่เคยทำไว้ในปี 2555 พบว่ามีที่ดินประเภทโฉนดจำนวน 95 ล้านไร่ ในจำนวนนี้มีผู้ถือครอง 15 ล้านราย

ซึ่งหากคำนวณโดยใช้ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (GINI Coefficient) นับจาก 0 คือไม่เหลื่อมล้ำ ถึง 1 คือเหลื่อมล้ำอย่างที่สุด“ค่าสัมประสิทธิ์ GINI ของไทยสูงถึง 0.89 หมายถึงสังคมไทยมีความเหลื่อมล้ำสูงมาก” โดยผู้ถือครองที่ดินมากที่สุดพบว่าถือครองถึง 6 แสนไร่ ส่วนในบรรดาผู้ถือครองที่ดินนั้น ร้อยละ 50 ถือครองไม่เกิน 1 ไร่ร้อยละ 22 ถือครอง 1-5 ไร่ ร้อยละ 28 ถือครองมากกว่า 5 ไร่ อย่างไรก็ตาม มีข้อจำกัดตรงที่ไม่สามารถหาข้อมูลที่เป็นปัจจุบันได้ เพราะข้อมูลการถือครองที่ดินนั้นในประเทศไทยไม่ใช่ข้อมูลสาธารณะ ด้วยเหตุผลด้านสิทธิส่วนบุคคล

อาจารย์ดวงมณี ยังกล่าวอีกว่า สำหรับมาตรการปฏิรูปที่ดินนั้นมีได้หลายแบบ เช่น 1.ตามกลไกตลาดเอกชนยังมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามปกติ รัฐเข้าไปแทรกแซงไม่มากนักและไม่บิดเบือนราคา อาทิ “ภาษีที่ดิน” เพื่อเพิ่มภาระให้ผู้ถือครองที่ดิน ลดแรงจูงใจในการกักตุนที่ดินไว้เก็งกำไรจนเกิดปัญหามีที่ดินรกร้างว่างเปล่า เมื่อการครอบครองที่ดินรกร้างจำนวนมากทำให้ต้องเสียภาษีมากผู้ครอบครองอาจเลือกขายที่ดินนั้นหรือนำมาพัฒนาเพื่อใช้ประโยชน์

2.ใช้กลไกรัฐ ในบางสังคมที่ให้ความสำคัญกับความเป็นธรรมอย่างมาก แต่ลำพังมาตรการทางภาษีอย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอ รัฐจึงต้องลงมือทำสิ่งอื่นๆ ด้วย อาทิ การแจกจ่ายเอกสารสิทธิ การยึดที่ดินคืนหรือการจัดตั้ง “ธนาคารที่ดิน” สำหรับช่วยเหลือเกษตรกรที่ต้องการที่ดินทำกิน ซึ่งสามารถกำหนดกลุ่มเป้าหมายได้และ 3.บทบาทของชุมชน ให้ชุมชนจัดการทรัพยากรที่ดิน อาทิ “โฉนดชุมชน” คนในชุมชนสามารถใช้ประโยชน์จากที่ดินได้ แต่ไม่มีสิทธิ์ในการซื้อ-ขาย ทั้งนี้มาตรการทั้ง 3 ประเภท มีความเชื่อมโยงกัน

ขณะที่ สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ รักษาการรองคณบดีฝ่ายวิชาการ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ เปิดประเด็นชวนคิด “แล้วรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดนั้นมีช่องทางให้แก้ปัญหาที่ดินบ้างหรือไม่?” โดยหากไปดูในรัฐธรรมนูญปัจจุบันคือฉบับ 2560 พบว่า “มาตรา 37” มุมหนึ่งแม้จะรับรอง “สิทธิในการครอบครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินของบุคคล” ถึงเป็นที่รกร้างว่างเปล่ารัฐก็ไม่สามารถเข้าไปทำอะไรได้ แต่อีกมุมก็กำหนดเรื่องของการ “เวนคืน” ไว้เป็นกรอบที่รัฐจะยื่นมือเข้าไปได้เช่นกันภายใต้เงื่อนไขบางประการ

“การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อการอันเป็นสาธารณูปโภค การป้องกันประเทศ หรือการได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น และต้องชดใช้ค่าทดแทนที่เป็นธรรม ภายในเวลาอันควรแก่เจ้าของ ตลอดจนผู้ทรงสิทธิบรรดาที่ได้รับความเสียหายจากการเวนคืน โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ ผลกระทบต่อผู้ถูกเวนคืน รวมทั้งประโยชน์ที่ผู้ถูกเวนคืนอาจได้รับจากการเวนคืนนั้น” อาจารย์สุทธิชัย กล่าวถึงบทบัญญัติมาตรา 37 ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2560

คำถามต่อมา..คำว่า “เพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่นรวมถึงคำว่าปฏิรูปที่ดินด้วยหรือไม่?” เรื่องนี้อาจารย์สุทธิชัย ชวนเปิดรัฐธรรมนูญต่อไปยัง “มาตรา 72”ซึ่งอยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ พบมีบัญญัติไว้ในข้อย่อย“(3) จัดให้มีมาตรการกระจายการถือครองที่ดินเพื่อให้ประชาชนสามารถมีที่ทำกินได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม” ดังนั้น “การจัดสรรที่ดินจึงน่าจะถูกตีความว่าเป็นประโยชน์สาธารณะอื่นๆ ได้” นอกจากนี้พ.ร.บ.เวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562“มาตรา 7” ยังกล่าวถึง “การปฏิรูปที่ดิน” ไว้ในเหตุผลด้านประโยชน์สาธารณะด้วย

“ณ ปัจจุบัน เครื่องมืออันหนึ่งที่นำมาใช้จัดการกับที่ดินเอกชนทิ้งร้างได้ก็คือการเวนคืน แต่แน่นอนรัฐธรรมนูญก็ล็อกไว้อยู่อย่างหนึ่ง ไม่มีการเวนคืนแบบฟรีๆ เป็นการเวนคืนที่ต้องมาพร้อมกับเงินค่าทดแทนที่เป็นธรรมด้วยซึ่งเป็นธรรมอย่างไรอาจจะต้องพิจารณาในเชิงเศรษฐศาสตร์มากกว่าในเชิงกฎหมาย นั่นคือส่วนของมิติในทางสังคมของมิติกรรมสิทธิ์เอกชน นั่นคือรัฐอาจจะเรียกกรรมสิทธิ์เอกชนคืนได้ถ้าเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น” อาจารย์สุทธิชัย ระบุ

อนึ่ง ย้อนไปเมื่อเดือนพ.ย. 2561 ผศ.ดร.บุญเลิศวิเศษปรีชา อาจารย์คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ไปกล่าวในงาน “ที่ดินคือชีวิตฝ่าวิกฤติที่ดินไทย” เสนอแนะว่า “รัฐควรหาทางยุติหลักคิดเรื่องที่ดินคือสินค้า” เพราะเมื่อไม่คิดว่าเป็นสินค้า ราคาที่ดินก็จะไม่ถูกทำให้สูง ปัญหาที่ดินกระจุกตัวและจำนวนมากเป็นที่ดินรกร้างก็จะลดลง คนระดับฐานรากก็จะไม่ต้องถูกแจ้งข้อหาบุกรุก และชนชั้นกลางจะได้ไม่ต้องซื้อที่อยู่อาศัยราคาแพงๆ ผ่อนกันหลังหนึ่งหลายสิบปี โดยมาตรการนี้ให้ทำแบบค่อยเป็นค่อยไปสัก 10-20 ปี เพื่อให้เวลาปรับตัว

ข้อเสนอข้างต้นนี้ก็ยังถูก “ค่อนขอด” เมื่อนำเสนอเป็นข่าวออกไป เช่น บอกว่า “เอาใจคนที่ไม่มีศักยภาพในการแสวงหาทรัพย์สิน” ซึ่งก็ต้องยอมรับว่า “ในความเคยชินของคนในสังคมไทย ที่ดินคือทรัพย์สินที่มีมูลค่าน่าลงทุน เนื่องจากราคาไม่เคยตกตราบใดที่ยังไม่เปิดวิกฤติใหญ่ๆ ระดับอภิมหาหายนะ” ดังนั้น จึงไม่ใช่เฉพาะกลุ่มคนร่ำรวยชั้นบนสุดของสังคมเท่านั้น แม้กระทั่งคนทั่วๆ ไปก็อยากลงทุนด้วยการซื้อที่ดินไว้เก็งกำไรในอนาคต

“การปฏิรูปที่ดิน” เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ..ถ้าสังคมไทยยังไม่มี “ฉันทามติ” คงเกิดยาก!!!