เอกสารสิทธิ ส.ป.ก. 4-01 หรือ หนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายจะยกระดับให้เป็น “โฉนดที่ดินเพื่อเกษตรกรรม”ด้วยการเพิ่มสิทธิประโยชน์ในการใช้สอยให้แก่ผู้ครอบครองเข้าทำประโยชน์ให้มากขึ้น

ส.ป.ก. 4-01 ที่ปรับปรุงใหม่ตามนโยบาย จะสามารถเปลี่ยนมือได้ระหว่างเกษตรกรที่มีคุณสมบัติเดียวกันตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด จะสามารถใช้ค้ำประกันเงินกู้กับสถาบันการเงินได้ทุกแห่ง โดยเฉพาะสถาบันการเงินของรัฐ (จากเดิมที่ใช้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ได้เพียงที่เดียว) แต่ผู้ถือสิทธิจะต้องครอบครองและทำประโยชน์จากการปลูกไม้มีค่าในพื้นที่ตามสัดส่วนที่ ส.ป.ก.กำหนด มาไม่น้อยกว่า 5 ปี

ในคราวนี้ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือเรียกย่อๆ ว่า “ส.ป.ก.” จะเป็นหน่วยงานมีอำนาจหน้าที่เป็นนายทะเบียนสิทธิและนิติกรรมต่างๆ เอง ซึ่งเชื่อว่าจะทำให้กระบวนการจดทะเบียนและทำนิติกรรมรวดเร็วขึ้น เพราะจากสถิติมีพี่น้องเกษตรกรที่เข้าเงื่อนไข จำนวน 1,628,520 รายเอกสารสิทธิรวม 2,205,561 ฉบับ เนื้อที่รวม 22,079,407.67 ไร่ เป็นการแบ่งเบาภาระสำนักงานที่ดิน ของกรมที่ดิน ซึ่งมีงานล้นมืออยู่แล้ว  

ส.ป.ก. เป็นหน่วยงานรัฐ มีสถานะเทียบเท่ากรมของส่วนราชการ จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและมอบสิทธิครอบครองในที่ดินที่ปฏิรูปดังกล่าวให้แก่บรรดาเกษตรกรผู้มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนด ทั่วภูมิภาคของประเทศไทยได้มีผืนที่ดินทำมาหาเลี้ยงชีพ (มาตรา 7 แห่ง พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518)

แต่เดิมในยุคแรกเริ่มการจัดสรรที่ดินตามนโยบายปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรและแจกจ่ายให้แก่ชาวเกษตรกรตามกฎหมายนี้ จะเป็นอำนาจหน้าที่ของ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือ เรียกย่อๆ ว่า “คปก.” (มาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518) การดำเนินงานจะกระจายไปตามสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรสาขา (สำนักงาน) ในท้องที่ซึ่งที่ดินที่จัดสรรตั้งอยู่ในเขตทั่วประเทศ

แต่ละสำนักงานจะทำการคัดเลือกเกษตรกรผู้มีคุณสมบัติเข้าเกณฑ์เงื่อนไขที่จะได้รับมอบเอกสารสิทธิส.ป.ก. 4-01 เป็นเอกสารสำคัญ แสดงถึงการเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและใช้ประโยชน์ทำการเกษตรในผืนดินที่มอบให้ภายหลังจากรายชื่อเกษตรกรผู้มีคุณสมบัติ ผ่านการอนุมัติจากคปก.แล้ว เจ้าหน้าที่ของสำนักงานเป็นผู้แทนในการดำเนินการจดทะเบียนขอออกเอกสารสิทธิดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดิน ของกรมที่ดิน            

คุณสมบัติผู้มีสิทธิได้รับการจัดที่ดิน ส.ป.ก. จากบุคคล 3 ประเภทคือ เกษตรกรโดยตรง ผู้ประสงค์จะประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก และชุมชนเกษตรกรที่รวมตัวกันเป็นสถาบันเกษตรกร (มาตรา 4 พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518) บรรดาบุคคลเหล่านี้ต้องมีคุณสมบัติโดยทั่วไป คือ 1. มีสัญชาติไทย2. บรรลุนิติภาวะ หรือเป็นหัวหน้าครอบครัว 3. ประพฤติดีซื่อสัตย์สุจริต 4. ร่างกายสมบูรณ์ ขยันขันแข็ง 5. ไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินเพียงเล็กน้อย ไม่เพียงพอ 6. ไม่เป็นคนวิกลจริต หรือจิตฟั่นเฟือน และ 7. ยินยอมปฏิบัติตามระเบียบของ ส.ป.ก. จำนวนที่ดินไม่เกิน 50-100 ไร่ ตามเงื่อนไขที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ประกาศ

การเพิ่มสิทธิประโยชน์ในสิทธิครอบครองที่ดิน ส.ป.ก. (จากสิทธิครอบครองที่ดิน ส.ป.ก. 4-01 เป็นโฉนดที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม) ให้เป็นไปตามนโยบายใหม่นี้ จะต้องทำการแก้ไขกฎหมายหลัก 2 ฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 และประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 11 ให้มีความสอดคล้องกันในทางปฏิบัติโดยเฉพาะหลักเกณฑ์เกี่ยวกับ “คุณสมบัติของเกษตรกรผู้มีสิทธิ”ได้รับการพิจารณาคัดเลือกให้ได้รับสิทธินี้ เนื่องจากความไม่ชัดเจนของการตีความหลักเกณฑ์พิจารณาคัดเลือกในอดีต ที่สร้างความปั่นป่วน สั่นคลอนเสถียรภาพทางการเมืองของรัฐบาลเลยทีเดียว (คดีเพิกถอนสิทธิครอบครองที่ดิน ส.ป.ก.4-01 ที่จังหวัดภูเก็ต ในปี 2537 ในความไม่ชัดเจน หลักเกณฑ์ ตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรซึ่งจะมีสิทธิ์ได้รับที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2535 ในข้อ 6 (6) และข้อ 8 (1) รวมทั้งความหมายของคำว่า “เกษตรกร” ส่งผลให้นายกรัฐมนตรีในรัฐบาลสมัยนั้นประกาศยุบสภา และรวมถึงคดีล่าสุดที่ศาลฎีกาพิพากษาตัดสิทธิทางการเมือง นักการเมืองรายหนึ่งที่ขาดคุณสมบัติในการครอบครองที่ดินส.ป.ก.4-01)

นอกจากนี้หลักเกณฑ์ที่เกี่ยวกับ “วัตถุประสงค์ของการใช้ประโยชน์ในที่ดินส.ป.ก.” ก็เป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้กันที่จะต้องพิจารณาและตีความโดยเคร่งครัด เพราะวัตถุประสงค์ในการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. ตามเจตนารมณ์ของพ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 นั้นเพียงเพื่อให้เกษตรกรผู้มีสิทธิใช้เพื่อทำประโยชน์ในการทำเกษตรกรรมเท่านั้น การใช้เพื่อทำประโยชน์นอกเหนือไปจากนั้น แม้จะตีความกำหนดแนวทางผ่อนการใช้ประโยชน์ในทางบริหารให้สามารถเปลี่ยนแปลงสิทธิประโยชน์ไปใช้ในทางสาธารณะก็ตาม ถือเป็นเรื่องที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาทิ การนำสิทธิในที่ดิน ส.ป.ก.ออกให้เอกชนเช่า เพื่อกิจการจัดหาพลังงานไฟฟ้า (คดีหมายเลขดำที่ อ.1203/2556 คดีหมายเลขแดงที่ อ.1728/2559)     

เหนือสิ่งอื่นใด การทำความเข้าใจแก่สาธารณชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งบรรดาพี่น้องเกษตรกรทั้งหลายให้ได้รับรู้รับทราบถึงสิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่จะได้รับจากสิทธิ ส.ป.ก. 4-01 อย่างชัดเจนนั้น เพื่อมิให้เกิดความเข้าใจที่บิดเบือนสับสนนั้น เป็นเรื่องที่สำคัญที่ต้องพิจารณาดำเนินการในลำดับต้นๆ ก่อนประเด็นอื่นๆ ดังที่กล่าวมาข้างต้น