นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภา (สว.) โพสต์เฟซบุ๊คในรูปแบบบทความ “สิงหา 65 ต้องหา “นายกฯสำรอง’”มั้ย ? มีเนื้อหาว่า…

รัฐธรรมนูญ 2560 บัญญัติไว้เป็นครั้งแรกให้นายกรัฐมนตรีอยู่ในตำแหน่งได้รวมกันแล้วไม่เกิน 8 ปี ไม่ว่าจะติดต่อกัน หรือเว้นวรรคกี่ครั้งก็ตาม จึงเกิดเป็นประเด็นปัญหาขึ้นมาว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จะอยู่ได้จนถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 นี้เท่านั้น จริงหรือไม่ ?

ก่อนอื่นมาทำความเข้าใจ “ข้อกฎหมาย” กันก่อน สรุปสั้นๆ ปัญหานี้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ 2560 อย่างน้อย 2 มาตรา หนึ่งคือมาตรา 158 วรรคสี่ “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตําแหน่ง” อีกหนึ่งคือบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคแรก “ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้...”

ต่อม เรามาดู “ข้อเท็จจริง” เกี่ยวกับการขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ท่านได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี 2 ครั้ง ครั้งที่ 1 วันที่ 24 สิงหาคม 2557 ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 ครั้งที่ 2 วันที่ 9 มิถุนายน 2562 ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มีความเห็นทางกฎหมายแตกต่างกันเป็น 3 แนวทาง คือ ความเห็นแรก อยู่ได้แค่ 24 สิงหาคม 2565, ความเห็นที่สอง อยู่ได้จนถึงปี 2570 และความเห็นที่สาม อยู่ได้ถึงปี 2568

มาพิเคราะห์ดูเหตุผลของแต่ละความเห็น

(1) ความเห็นที่หนึ่ง : อยู่ได้แค่ปี 2565 เมื่อพิจารณามาตรา 158 วรรคสี่ ประกอบบทเฉพาะกาลมาตรา 264 แล้ว พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ถึงเพียงไม่เกินวันที่ 24 สิงหาคม 2565 เท่านั้น เพราะแม้จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งแรกมาก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 แต่ในบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคแรกก็กำหนดไว้ชัดเจนให้เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่ง “รัฐธรรมนูญนี้” หมายถึงรัฐธรรมนูญ 2560 จึงต้องอยู่ในบังคับของมาตรา 158 วรรคสี่

และถ้ารัฐธรรมนูญมีความประสงค์จะไม่ให้ใช้บทบัญญัติว่าด้วยคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของคณะรัฐมนตรีประการใดมาใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรีที่มีอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 จะต้องเขียนระบุไว้ให้ชัดเจนในบทเฉพาะกาล ดังที่บัญญัติยกเว้นไว้ในมาตรา 264 วรรคสอง ให้ยกเว้นหลายกรณีตามมาตราต่างๆ ที่ระบุไว้ชัดเจน เช่น มาตรา 160 (6) บางส่วน, มาตรา 170 (3) และ (4) บางส่วน,มาตรา 170 (5) บางส่วน, มาตรา 112 ล้วนเป็นเรื่องเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรีเสียเป็นส่วนใหญ่ ทั้งนี้ ถือว่านายกรัฐมนตรีเป็นรัฐมนตรีด้วยคนหนึ่ง เช่นเดียวกับการรับรองสถานะของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในมาตรา 263 และองค์กรอิสระรวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นๆ ในมาตรา 265, 266, 273, 274 ก็จะระบุไว้ว่าไม่ให้นำคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามมาตราใดประการใดมาใช้บังคับบ้าง

รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้บัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาลให้มีการยกเว้นการนำมาตรา 158 วรรคสี่ มาบังคับใช้กับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนหน้ารัฐธรรมนูญประกาศใช้ ระยะเวลา 8 ปีตามมาตรา 158 วรรคสี่ ของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงเริ่มนับตั้งแต่ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557

ความเห็นที่หนึ่งนี้ยังยกเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่มาประกอบด้วย ทั้งนี้ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) บันทึกไว้ในหนังสือ “ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560” หน้า 275 ตอนท้ายอธิบายความมุ่งหมายของมาตรา 158 ไว้ช่วงหนึ่งว่า... “การกำหนดระยะเวลา 8 ปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้”

ถือได้ว่าเป็น “การปฏิรูปการเมือง” โดยรัฐธรรมนูญประการหนึ่ง ซึ่งเมื่อพิจารณาโดยสามัญสำนึกแล้ว ก็น่าจะให้มีผลทันทีโดยไม่คำนึงถึงว่าเป็นการบังคับใช้ย้อนหลังหรือไม่ มิเช่นนั้นจะเป็นการปฏิรูปการเมืองได้อย่างไร

อนึ่ง มาตรการเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่รัฐธรรมนูญ 2560 บัญญัติให้เข้มข้นขึ้นนี้ หลายมาตรการล้วนจงใจให้บังคับทันทีที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้และมีผลย้อนหลังทั้งสิ้น ไม่ถือว่าเป็นการขัดหลักกฎหมายทั่วไปและโดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักนิติธรรม เพราะไม่ได้ “มีโทษ” ทางอาญาแต่ประการใด การเสียสิทธิของบุคคลบางประเภทบางประการก็ล้วนเป็นไปเพื่อกลั่นกรองให้คนที่ปราศจากมลทินมากที่สุดเข้ามาดำรงตำแหน่งการเมือง เพื่อประโยชน์สุขของสังคมส่วนรวม เพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ หรือเพื่อเป็นการปฏิรูปทางการเมืองนั่นเอง อาทิ มาตรา 98 ว่าด้วยคุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อันเป็นมาตราอ้างอิงของผู้ที่จะมีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่นๆ ด้วย

อนึ่ง มีประเด็นที่พอจะกล่าวได้ว่าใกล้เคียงกันพอสมควรซึ่งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2549 เคยมีคำวินิจฉัยที่ 3-5/2550 เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2550 ประมาณว่า มาตรการทางกฎหมายที่ออกมาภายหลังการกระทำความผิดสามารถมีผลใช้บังคับย้อนหลังได้ เพราะนอกจากจะไม่ใช่โทษทางอาญาแล้ว ยังเป็นเพราะว่ามาตรการทางกฎหมายนั้นย่อมบัญญัติขึ้นมาเพื่อให้เหมาะสมแก่สภาพแห่งสังคม เพื่อมิให้เกิดความเสียหายซ้ำอีก หรือเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยในสังคมนั้นดำรงอยู่ (คดีตามคำวินิจฉัยนี้คือคดียุบพรรคไทยรักไทยและตัดสิทธิเลือกตั้งคณะกรรมการบริหารพรรคจำนวน 111 คนเป็นเวลา 5 ปี) การกำหนดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไว้จำกัดเพียงไม่เกิน 8 ปี น่าจะถือเป็นมาตรการบังคับทางการเมืองตามนัยแห่งคำวินิจฉัยที่ 3-5/2550 นี้เช่นกัน สมควรพิจารณาโดยมาตรฐานเดียวกันหรือไม่

(2) ความเห็นที่สอง : อยู่ได้ถึงปี 2570 “ไม่บังคับใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล ถ้าจะบังคับใช้ต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน” เห็นว่ามาตรา 158 วรรคสี่ ไม่มีปัญหาในช่วงปี 2565 เลย หาก พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ประสงค์จะเป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป และได้รับแต่งตั้งต่อเนื่องตามกระบวนการที่กำหนดไว้ สามารถดำรงตำแหน่งได้ถึงปี 2570 โดยจะเกินวันที่ 24 สิงหาคม 2570 เสียด้วยซ้ำ เพราะจะต้องมีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่อย่างน้อย 1 ครั้งอย่างช้าที่สุดก็ในช่วงต้นปี 2566 เพราะเหตุสภาผู้แทนราษฎรครบวาระ 4 ปี หรือยุบสภาก่อน จึงมีช่วงที่จะดำรงตำแหน่งในฐานะนายกรัฐมนตรีที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นตำแหน่ง มาตรา 158 วรรคสี่ตอนท้ายไม่ให้นับรวมเข้าไว้ในข้อจำกัด 8 ปีด้วย

เหตุผลหลักสำคัญที่สุดของความเห็นนี้คือ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี 2 ครั้งตามที่กล่าวไว้ในช่วงเกริ่นนำข้างต้น ครั้งที่ 1 ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 และครั้งที่ 2 ตามรัฐธรรมนูญ 2560

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ จึงเพิ่งจะบังคับใช้กับ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นับตั้งแต่ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2562 ทั้งนี้ เป็นไปตามหลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรมที่มีอยู่ประการหนึ่งว่า จะต้องไม่บังคับใช้รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล ขอย้ำว่า ตามแนวคิดฝ่ายที่สองนี้ หลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรมในกรณีนี้ หมายถึง “เป็นโทษ ไม่ใช่ “มีโทษ”ในความหมายของ “โทษทางอาญา” ! ทำให้ในกรณีนี้แม้จะไม่ได้ “มีโทษ(ทางอาญา)” แต่ก็เป็นการรอนสิทธิของบุคคล ทำให้บุคคลเสียสิทธิ ถือได้ว่า “เป็นโทษ” เช่นกันหากบังคับใช้ย้อนหลังก็จะเข้าข่ายขัดหลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรม

ในกรณีนี้ ถ้ารัฐธรรมนูญหรือกฎหมายประสงค์จะให้บังคับใช้ย้อนหลัง ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใด ก็จะต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน เพราะเมื่อพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557 นั้นเป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 ซึ่งไม่ได้มีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาจำกัดไว้ เพิ่งจะมามีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาจำกัดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 นี่เอง หากบังคับใช้บทจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีย้อนหลังกับท่านจะเป็นการบังคับใช้รัฐธรรมนูญย้อนหลัง “เป็นโทษ” กับบุคคล ขัดหลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรม

ดังนั้น การเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกของท่านจึงไม่อยู่ภายใต้บทบังคับมาตรา 158 วรรคสี่ การที่มีบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคแรกกำหนดให้ท่านและรัฐมนตรีร่วมคณะซึ่งมาตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ก็เพื่อให้การบริหารประเทศเดินหน้าไปอย่างต่อเนื่องในช่วงระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน ไม่ขาดคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร หาได้หมายความว่าคณะรัฐมนตรีชุดเปลี่ยนผ่านนี้จะต้องอยู่ภายใต้บทบังคับของรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งหมด ซึ่งเป็นไปไม่ได้เลยในทางปฏิบัติเพราะอยู่บนฐานคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงระหว่างรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ

และถ้ารัฐธรรมนูญ 2560 ประสงค์จะให้นับเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก่อนหน้ารวมไว้ด้วย จะต้องเขียนระบุไว้ให้ชัดในบทเฉพาะกาล เหมือนกรณีบทเฉพาะกาลของกฎหมายบางฉบับที่กำหนดให้นับเวลาการดำรงตำแหน่งก่อนกฎหมายประกาศใช้รวมไว้ในวาระการดำรงตำแหน่งด้วย ตามหลักทั่วไปที่ว่าการใดที่เป็นโทษหรือรอนสิทธิบุคคลจะต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน

(3) ความเห็นที่สาม : อยู่ได้ถึงปี 2568 “มาตรา 158 มีผลตั้งแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560” เห็นว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะอยู่ในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ถึงปี 2568 โดยยึดถือวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 วันที่ 6 เมษายน 2560 เป็นหลัก สรุปสั้นๆ ง่ายๆ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เข้ามาอยู่ในบังคับของมาตรา 158 วรรคสี่ตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 ระยะเวลา 8 ปี เริ่มนับแต่จุดนั้น จึงจะไปจบลงในปี 2568

ความเห็นที่สามนี้ตรงกับความเห็นที่สองในประเด็นที่ว่ามาตรา 158 วรรคสี่ไม่บังคับใช้ย้อนหลังไปยังความเป็นนายกรัฐมนตรีของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 วันที่ 6 เมษายน 2560 และตรงกับความเห็นที่หนึ่งในประเด็นที่ว่าระหว่างวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ไปจนถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2562 ซึ่งท่านดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งที่ 1 อยู่โดยมาจากรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 นั้น ไม่มีบทบัญญัติยกเว้นไม่ให้นำมาตรา 158 วรรคสี่มาใช้บังคับกับท่านแต่ประการใด นอกจากนี้ที่สำคัญ ยังตรงกับความเห็นที่หนึ่งในประเด็นเจตนารมณ์และความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่บันทึกไว้ว่า “….เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้” ด้วย

ทั้ง 3 ความคิดเห็น มีเหตุผลทางกฎหมายรองรับตามที่กล่าวมาโดยสังเขป ยังไม่อาจกล่าวได้ว่าความเห็นใดถูกต้องที่สุด จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยชี้ขาด เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 211 วรรคสี่ บัญญัติให้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญถือเป็นเด็ดขาดและผูกพันทุกองค์กร!!