n ตุลาการศาลสมมติ วินิจฉัย

ในวันที่ 9 กรกฎาคม 2569 ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานวงเงิน400,000 ล้านบาท (ที่รัฐบาลใช้อำนาจฝ่ายบริหารออกกฎหมาย(พ.ร.ก.)ด้วยตัวเอง) โดยตราเป็นพระราชกำหนดจะถูกต้องและชอบด้วยเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหรือไม่

ตุลาการศาลสมมติ” ขอแสดงความเห็นทางวิชาการแสดงคำวินิจฉัยส่วนตนเพื่อประโยชน์สาธารณะดังต่อไปนี้

❑ บทนำ: ครรลองแห่งหลักนิติธรรมกับการใช้อำนาจวิสามัญ

ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นกฎหมายสูงสุดที่จัดวางดุลยภาพแห่งอำนาจระหว่าง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ

หลักการพื้นฐานที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งคือ “อำนาจในการอนุมัติเงินภาษีและการสร้างภาระหนี้ผูกพันแก่ประชาชนต้องเป็นสิทธิขาดของตัวแทนราษฎรในรัฐสภา” การที่ฝ่ายบริหารจะใช้อำนาจวิสามัญในการตราพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) เพื่อกู้เงินจำนวนมหาศาลถึง 400,000 ล้านบาทโดยไม่ผ่านการกลั่นกรองจากรัฐสภาล่วงหน้า

จึงเป็นประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญจำต้องพิจารณาด้วยความเคร่งครัดและเที่ยงตรงต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ เพื่อมิให้ระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลต้องล่มสลายลง

❑ 1. ข้อเท็จจริงแห่งสถานการณ์:ความจำเป็นทางเศรษฐกิจอย่างรีบด่วนและผลกระทบต่อสังคม

ในการชี้ขาดว่า พ.ร.ก. ฉบับนี้“ถูกต้อง” หรือ “ไม่ถูกต้อง ขัดต่อเจตนาของรัฐธรรมนูญ” ศาลรัฐธรรมนูญจะพิจารณาผ่านกรอบกฎหมายหลักตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 172 ร่วมกับ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ภายใต้เงื่อนไข เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ โดย

1).ต้องเป็นกรณี “ฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้”

ข้อเท็จจริงปรากฏว่าในส่วนของงบประมาณ 200,000 ล้านบาทที่ใช้ไปกับ “โครงสร้างพลังงานแสงอาทิตย์” (เช่น EV) เป็น“แผนการพัฒนาประเทศในระยะยาว” ไม่ใช่สถานการณ์อุบัติใหม่ที่เกิดขึ้นฉับพลันจนรอระบบสภาไม่ได้

หากรัฐบาลต้องการกระตุ้นหรือปรับเปลี่ยนโครงสร้างพลังงาน สามารถเสนอผ่าน พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (งบกลางปี)ซึ่งเปิดโอกาสให้สภาผู้แทนราษฎรได้ตรวจสอบตามกลไกประชาธิปไตยปกติ การรวบรัดออก พ.ร.ก. จึงชัดเจนว่าขัดต่อเจตนารมณ์เพื่อเลี่ยงการตรวจสอบจากสภา

2). “วิกฤตเศรษฐกิจ” ที่เข้าเกณฑ์ขั้นรุนแรงหรือไม่

แม้คณะรัฐมนตรี จะทำหนังสือชี้แจง 4 ประเด็นต่อศาลโดยอ้างว่าไทยเผชิญวิกฤตซ้อนถึง 5 ระลอก (สงคราม, ราคาพลังงาน, ต้นทุนการผลิต, ค่าครองชีพ, กำลังซื้อหดตัว) (Stagflation) แต่ศาลจำต้องนำตัวเลขชี้วัดทางเศรษฐกิจจริงมาพิจารณา

ตัวเลขทางเศรษฐกิจ เช่น อัตราการเติบโต GDP, อัตราการว่างงาน หรือเสถียรภาพทางการเงินการคลังของไทยในขณะนั้นไม่ได้อยู่ในภาวะดิ่งเหวหรือวิกฤตร้ายแรงขั้นวิกฤตต้มยำกุ้งหรือวิกฤตโควิด-19

จึงเห็นว่ารัฐบาลมีเวลาเพียงพอที่จะตรากฎหมายในรูปแบบ พ.ร.บ. กู้เงิน หรือผ่านงบประมาณปกติได้ โดยไม่มีเหตุให้ต้องอ้างภาวะฉุกเฉิน

3). ความคุ้มค่าและวัตถุประสงค์สอดคล้องกับวินัยการเงินการคลังหรือไม่

การออก พ.ร.ก.กู้เงิน ต้องสอดรับกับ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 53 ซึ่งกำหนดให้รัฐบาลกู้เงินได้เฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่องเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน

ในโครงการ “ไทยช่วยไทย พลัส” วงเงิน 200,000 ล้านบาท มีการนำไปจัดสรรต่อเพื่ออุดหนุนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลทราบล่วงหน้าอยู่แล้วว่าจะต้องจ่าย และเป็นงบผูกพันเดิมที่ควรตั้งไว้ในงบประมาณประจำปี จึงไม่ใช่เหตุผลของการกู้เงินใหม่มาเพื่อพยุงโครงการประชานิยมชั่วคราว

พิจารณาข้อเท็จจริงทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน

แม้ประเทศจะเผชิญกับภาวะค่าครองชีพและราคาพลังงานที่ผันผวน แต่อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ (GDP) และเสถียรภาพทางการคลังยังคงดำเนินไปในภาวะที่สามารถคาดการณ์
และบริหารจัดการได้ตามกลไกปกติ ข้ออ้างเรื่องภาวะเศรษฐกิจชะงักงันและเงินเฟ้อ (Stagflation) ของรัฐบาล มิได้มีความรุนแรงเทียบเท่ากับวิตฤตการณ์ในอดีต เช่น วิกฤตต้มยำกุ้ง พ.ศ. 2540 หรือวิกฤตการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ซึ่งเป็นภัยพิบัติสาธารณะที่เกิดขึ้นฉับพลัน

ในทางกลับกัน การออก พ.ร.ก.กู้เงิน ฉบับนี้ กลับสร้างผลกระทบเชิงลบต่อสังคมอย่างรุนแรง ดังนี้:

l สร้างความเหลื่อมล้ำและบิดเบือนกลไกภาษี:เงินกู้จากภาษีของคนทั้งประเทศถูกนำไปจัดสรรในลักษณะประชานิยมชั่วคราว เพียงเพื่อให้สอดรับกับการหาเสียงและสัญญาว่าจะให้ก่อนการเลือกตั้ง ทั้งที่สถานการณ์เศรษฐกิจเปลี่ยนไป ราคาพลังงานที่สูงทำให้ต้นทุนการผลิตสินค้าสูงขึ้น ไม่สมควรจะซ้ำเติมด้วยการกู้เงินมาแจกมาแถม ยิ่งกว่านั้น ยังเอื้อประโยชน์ให้แก่ร้านค้านอกระบบภาษี ส่งผลกระทบต่อความรู้สึกไม่เป็นธรรมของร้านค้าที่เสียภาษีอย่างถูกต้อง และผลักดันให้เกิดพฤติกรรมเลี่ยงภาษีในระยะยาว

l การอุ้มชูผู้มีฐานะเหนือประชาชนฐานราก: งบประมาณที่อ้างว่านำไปใช้พัฒนาสิ่งแวดล้อมด้วยการติดโซลาร์รูฟท็อป กลับถูกนำไปสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการติดตั้งอุปกรณ์ราคาแพง ซึ่งประชาชนผู้มีรายได้น้อยไม่มีศักยภาพในการเข้าถึง กลายเป็นการนำเงินกู้ของสาธารณะไปอุดหนุนกลุ่มทุนและผู้มีอันจะกิน

❑ 2. ประเด็นข้อกฎหมาย: การขัดหรือแย้งต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 172

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 172 วรรคหนึ่ง กำหนดเงื่อนไขจำกัดในการตรา พ.ร.ก. ไว้ว่าต้องเป็นไป“เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ... และต้องเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้”

เมื่อนำหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาพิจารณารายละเอียดของ พ.ร.ก. ทั้งสองส่วน ย่อมเห็นความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้ง :

ส่วนของ พ.ร.ก. (วงเงิน) วัตถุประสงค์ของรัฐบาล เหตุผลทางกฎหมายที่ขัดต่อ

รัฐธรรมนูญ

ส่วนที่ 1:

โครงการไทยช่วยไทย พลัส

(200,000 ล้านบาท)

แจกเงินเยียวยา

ลดภาระค่าครองชีพประชาชน

และอุดหนุนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

เป็นมาตรการกระตุ้นกำลังซื้อระยะสั้นและงบผูกพันเดิมที่รัฐบาลพึงคาดหมายได้ล่วงหน้า สามารถบริหารจัดการผ่าน พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมได้จึงขาดเงื่อนไข “ความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้”

ส่วนที่ 2:

โครงสร้างพลังงานแสงอาทิตย์

(200,000 ล้านบาท)

ช่วยค่าดาวน์โซลาร์รูฟท็อปภาคครัวเรือนสนับสนุนรถยนต์ไฟฟ้า (EV)และวางระบบโครงข่ายพลังงาน

เป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและการเปลี่ยนผ่านพลังงานระยะยาว(Energy Transition) ซึ่งต้องใช้เวลาในการเตรียมความพร้อมของระบบสายส่ง มิใช่เรื่องคอขาดบาดตายที่ต้องแก้ไขในทันทีทันใด การอ้างเหตุฉุกเฉินจึงขัดต่อความเป็นจริงอย่างสิ้นเชิง

❑ 3. ทำลายระบบรัฐสภา: บรรทัดฐานที่อันตรายต่อระบอบประชาธิปไตย

ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญจำต้องตระหนักและห่วงใยเป็นที่สุดคือ“ผลกระทบต่อบรรทัดฐานการปกครองในอนาคต” หากศาลรัฐธรรมนูญยอมรับว่าการใช้วงเงิน 400,000 ล้านบาท เพื่อวัตถุประสงค์ข้างต้นมีความชอบธรรม ย่อมเท่ากับเป็นบรรทัดฐานเปิดทางให้อำนาจนิยมของฝ่ายบริหารอยู่เหนือระบบนิติรัฐ

ในภายภาคหน้า ฝ่ายบริหารย่อมสามารถอ้างบรรทัดฐาน หยิบยกประเด็นปัญหาเศรษฐกิจทั่วไป หรือโครงการพัฒนาประเทศระยะยาวใดๆ ก็ตาม มาเป็นข้ออ้างว่ามีความฉุกเฉินและจำเป็นรีบด่วน แล้วใช้วิธีการตราพระราชกำหนดกู้เงินแทนการเสนอพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ตามช่องทางปกติ

การกระทำเช่นนี้ย่อมเป็นการจงใจ “หลีกเลี่ยงการพิจารณาตรวจสอบ และอนุมัติจากตัวแทนของประชาชนในรัฐสภา” ส่งผลให้กลไกสภาผู้แทนราษฎรกลายเป็นเพียงตรายาง และทำให้สิทธิเสียงของประชาชนถูกลิดรอนโดยสิ้นเชิง ซึ่งเป็นสิ่งที่ขัดและแย้งต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้รัฐสภาเป็นผู้ถือดุลยภาพแห่งอำนาจสูงสุดในการบริหารเงินแผ่นดิน

❑ บทสรุปและคำวินิจฉัยทางวิชาการ

อาศัยเหตุผลทางข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายดังที่ได้วินิจฉัยมา หากข้าพเจ้าปฏิบัติหน้าที่ในฐานะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมมิอาจปล่อยให้วิถีทางการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารบิดเบือนเจตนารมณ์ของกฎหมายสูงสุดได้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงควรมีมติเป็นเอกฉันท์วินิจฉัยว่า พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์ วิกฤตด้านพลังงานฯ วงเงิน 400,000 ล้านบาท ตราขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขัดและแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง และให้พระราชกำหนดฉบับนี้เป็นอันตกไป เพื่อพิทักษ์ไว้ซึ่งหลักนิติธรรม ระบบรัฐสภา และประโยชน์สูงสุดของประชาชนอย่างแท้จริง

รศ.ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง