เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ผมได้เข้าร่วมการประชุมคณะกรรมการประสานงานเพื่อต่อต้านการทุจริต (คตท.) นัดแรกที่ทำเนียบรัฐบาล ซึ่งนายกรัฐมนตรีนั่งเป็นประธาน มีเรื่องน่าสนใจเรื่องหนึ่งคือ นายกฯ พูดเรื่อง OECD อย่างละเอียดและชัดเจนมาก เล่าประสบการณ์จากการเดินทางไปต่างประเทศว่า ไม่ว่าจะไปที่ไหน คำถามที่ได้รับซ้ำๆ จากผู้นำและนักลงทุนต่างชาติคือคำถามถึงมาตรฐานของระบบและความโปร่งใสของประเทศไทย มากกว่าจะเป็นเรื่องโอกาสการลงทุนเสียอีก นายกฯจึงย้ำในที่ประชุมว่า ไทยต้องเข้าเป็นสมาชิก OECD ให้ได้ เพื่อให้ประเทศมีที่ยืนบนเวทีโลก และวางมาตรฐานสากลเป็นฐานของวาระต่อต้านคอร์รัปชันของรัฐบาล ที่ไม่หยุดอยู่เพียงการไล่จับคนโกงเป็นรายๆ ไป

ที่ประชุมวันนั้นยังเห็นตรงกันอีกเรื่องหนึ่งที่ผมคิดว่าสำคัญมาก คืออุปสรรคใหญ่ที่สุดของความโปร่งใสในวันนี้ไม่ได้อยู่ที่กฎหมายระดับชาติ หากอยู่ที่กฎระเบียบภายในของหน่วยงานที่ถูกใช้เป็นข้ออ้างในการปกปิดข้อมูล และมีการตกลงกันว่าจะวัดความคืบหน้าด้วยตัวชี้วัดที่จับต้องได้จริง อย่างการเปิดชุดข้อมูลสำคัญ 25 ชุดที่งานวิชาการระบุว่าจำเป็นต่อการต่อต้านคอร์รัปชัน แทนที่จะวัดกันด้วยคะแนนความรู้สึกแบบที่ผ่านมา

ฟังดูเป็นสัญญาณที่ดีครับ แต่คำถามที่หลายคนยังสงสัยก็คือ เข้า OECD แล้วได้อะไร จริงๆ ทำไมเราต้องยอมปรับกฎหมายและนโยบายมากมายตามเงื่อนไขของเขา เพื่อแลกกับการเป็นสมาชิกชมรมประเทศร่ำรวย วันนี้ผมขอชวนหาคำตอบจากงานวิจัยสองชิ้น และรายงานของ OECD ที่เพิ่งประเมินประเทศไทยอีกสามเล่ม ซึ่งอ่านประกอบกันแล้วจะเห็นทั้งเหตุผลที่ต้องเดิน และเส้นทางที่ต้องเดินอย่างชัดเจน

งานชิ้นแรกคือ More than Just a Rich Country Club ของ Christina Davis นักรัฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยพรินซ์ตัน (2016) ที่ศึกษาประวัติศาสตร์การรับสมาชิกของ OECD ตั้งแต่ก่อตั้งในปี 1961 ข้อค้นพบสำคัญคือ OECD ไม่มีเกณฑ์รับสมาชิกที่เขียนไว้ตายตัว มีเพียงหลักกว้าง ๆ ว่าผู้สมัครต้องมีแนวคิดแบบเดียวกัน คือเป็นเศรษฐกิจแบบตลาดและเป็นประชาธิปไตย ความคลุมเครือนี้ทำให้สมาชิกเดิมมีอำนาจต่อรองสูงมากในการเรียกร้องการปฏิรูปจากผู้สมัครแต่ละราย แล้วทำไมประเทศต่างๆ ถึงยอมจ่ายราคานั้น Davis ชี้ว่าคำตอบอยู่ที่คำว่า สถานะ การได้เป็นสมาชิกคือการประกาศต่อโลกว่าประเทศนี้ถูกรับรองโดยกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วว่าเป็นพวกเดียวกัน ตรงกับคำว่า ที่ยืนบนเวทีโลก ของนายกรัฐมนตรีพอดี และสัญญาณนี้มีมูลค่าทางเศรษฐกิจจริง งานของ Rose (2005) ที่ Davis อ้างถึงพบว่าการเป็นสมาชิก OECD สัมพันธ์กับมูลค่าการค้าระหว่างประเทศที่สูงขึ้นกว่าร้อยละ 50 มากกว่าผลของการเป็นสมาชิก WTO หรือ IMF เสียอีก ส่วนในตลาดการเงิน การเข้าเป็นสมาชิกของเม็กซิโกและเกาหลีใต้ในทศวรรษ 1990 ก็ช่วยลดต้นทุนการกู้ยืมของประเทศลงทันที

บทเรียนที่สำคัญกว่านั้นอยู่ในกรณีศึกษา ญี่ปุ่นซึ่งเข้าเป็นสมาชิกในปี 1964 ต้องยอมสละเครื่องมือนโยบายอุตสาหกรรมสำคัญหลายอย่าง เกาหลีใต้ที่เข้าเป็นสมาชิกลำดับที่ 29 ในปี 1996 ต้องเปิดเสรีภาคการเงินครั้งใหญ่และแก้กฎหมายแรงงานตามข้อเรียกร้องของสมาชิกเดิม รัฐสภาเกาหลีลงมติรับรองด้วยคะแนน 159 ต่อ 101 ท่ามกลางเสียงคัดค้านว่ารีบร้อนเกินไป ซึ่งก็มีส่วนถูก เพราะอีกเพียงปีเดียวเกาหลีก็เผชิญวิกฤตการเงินจนต้องขอความช่วยเหลือจาก IMF ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเปิดเสรีเงินทุนโดยที่ระบบกำกับดูแลธนาคารยังตามไม่ทัน แต่ที่น่าสนใจคือ แม้นักวิชาการเกาหลีที่วิจารณ์เรื่องนี้อย่างรุนแรง ก็ยอมรับว่าไม่มีใครเสนอให้ถอนตัว และพันธกรณีต่อ OECD กลายเป็นเกราะที่ทำให้การปฏิรูปเดินหน้าต่อโดยไม่ถอยหลังกลับ

งานชิ้นที่สองเจาะเข้ามาที่เรื่องคอร์รัปชันโดยตรงNathan Jensen และ Edmund Malesky ศึกษาว่าอนุสัญญาต่อต้านการให้สินบนของ OECD (Anti-Bribery Convention) ซึ่งกำหนดให้ประเทศภาคีต้องเอาผิดบริษัทของตนที่ไปจ่ายสินบนในต่างประเทศ ใช้ได้ผลจริงหรือไม่ โดยสำรวจนักลงทุนต่างชาติ 4,361 รายในเวียดนามระหว่างปี 2010 ถึง 2013 ด้วยเทคนิคการถามที่ทำให้ผู้ตอบยอมรับพฤติกรรมจ่ายสินบนได้โดยไม่ต้องกลัวถูกระบุตัวผลชี้ตรงเลยว่า ลำพังการลงนามในอนุสัญญาไม่ได้เปลี่ยนพฤติกรรมอะไรเลย ตลอดกว่าสิบปีแรก บริษัทจากประเทศภาคีจ่ายสินบนไม่ต่างจากบริษัทนอกภาคี จุดเปลี่ยนเกิดขึ้นในปี 2010 เมื่อ OECD เริ่มการตรวจสอบระยะที่สาม ที่ส่งคณะผู้ประเมินลงพื้นที่ตรวจว่าแต่ละประเทศบังคับใช้กฎหมายจริงหรือไม่ แล้วเผยแพร่รายงานอย่างตรงไปตรงมาจนหลายประเทศอับอาย หลังจากนั้นบริษัทจากประเทศภาคีมีอัตราการจ่ายสินบนเพิ่มขึ้นช้ากว่าบริษัทนอกภาคีถึง 26 จุดเปอร์เซ็นต์และในกลุ่มธุรกิจหวงห้าม สัดส่วนการจ่ายสินบนของบริษัทนอกภาคีเพิ่มจากร้อยละ 65 เป็น 87 ขณะที่บริษัทจากประเทศภาคีลดลงจากร้อยละ 27 เหลือไม่ถึงร้อยละ 8 บทเรียนจากงานชิ้นนี้ชัดเจน กระดาษไม่เคยเปลี่ยนพฤติกรรมใครการบังคับใช้และการตรวจสอบต่างหากที่เปลี่ยน

ทีนี้มาดูกันว่า แล้วเส้นทางของไทยอยู่ตรงไหน โชคดีที่เราไม่ต้องเดากันเอง เพราะ OECD ทำการบ้านเรื่องประเทศไทยไว้ให้แล้วอย่างละเอียด ไทยเป็นประเทศแรกในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่ OECD เข้ามาทำ Integrity Review ตั้งแต่ปี 2018 และ 2021 และในปีนี้ก็เพิ่งเผยแพร่รายงานติดตามผลฉบับใหม่ Advancing Public Integrity in Thailand (2026) พร้อมกับข้อมูลประเทศไทยในรายงาน Anti-Corruption and Integrity Outlook 2026 ซึ่งวัดระบบคุณธรรมความโปร่งใสของไทยด้วยตัวชี้วัด Public Integrity Indicators ชุดเดียวกับที่ใช้วัดประเทศสมาชิกทุกประเทศ

ข่าวดีมีอยู่จริงครับ รายงานชี้ว่าไทยมีความก้าวหน้าชัดเจนในเรื่องรัฐบาลดิจิทัลและข้อมูลเปิดดัชนีรัฐบาลดิจิทัลของไทยอยู่ที่ 0.50 สูงกว่าค่าเฉลี่ยอาเซียนที่ 0.37 อย่างมีนัยสำคัญ ส่วนดัชนีข้อมูลเปิดภาครัฐ OURdata ไทยได้ 0.43 สูงเกือบสองเท่าของค่าเฉลี่ยภูมิภาคที่ 0.22 และเข้าใกล้ค่าเฉลี่ยของประเทศ OECD ที่ 0.48 แล้ว ยิ่งไปกว่านั้น ไทยเพิ่งเข้าร่วม Open Government Partnershipเมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา ซึ่งเป็นเวทีความร่วมมือรัฐเปิดระดับโลกที่ภาคประชาชนไทยผลักดันมานาน

แต่ข่าวร้ายคือภาพที่เหลือ ตัวชี้วัด Public Integrity Indicators เผยให้เห็นแบบแผนหนึ่งที่ซ้ำกันเกือบทุกด้าน คือ ไทยมีกฎเกณฑ์บนกระดาษเกือบครบ ทว่า การปฏิบัติจริงตามหลังอยู่ไกลมาก เห็นชัดที่สุดในเรื่องการจัดการผลประโยชน์ทับซ้อน ที่ไทยมีกฎเกณฑ์ครอบคลุมถึงร้อยละ 78 ของเกณฑ์มาตรฐาน แทบไม่ต่างจากค่าเฉลี่ย OECD ที่ร้อยละ 80 แต่พอวัดการปฏิบัติจริง ไทยทำได้เพียงร้อยละ 11 เท่านั้น เรื่องการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐก็เช่นกัน กฎหมายข้อมูลข่าวสารของไทยครอบคลุมเพียงร้อยละ 33 ของเกณฑ์ เทียบกับค่าเฉลี่ย OECD ที่ร้อยละ 72คำวินิจฉัยให้เปิดเผยข้อมูลไม่มีสภาพบังคับ ไม่มีบทลงโทษหน่วยงานที่ไม่ปฏิบัติตาม และข้อมูลสำคัญหลายชุดยังไม่ถูกเปิดเผย ซึ่งตรงกับข้อสรุปในที่ประชุม คตท. ที่ว่าปัญหาอยู่ที่ระเบียบภายในหน่วยงานและการปฏิบัติจริงนั่นเอง ส่วนเรื่องที่ไทยยังไม่มีอะไรเลยคือการกำกับดูแลการล็อบบี้ เราไม่มีกฎหมายกำกับความสัมพันธ์ระหว่างผู้มีอิทธิพลทางธุรกิจกับผู้กำหนดนโยบาย และไม่มีทะเบียนกลางเปิดเผยเจ้าของที่แท้จริงของบริษัท ทั้งที่ประเทศ OECD ทยอยออกกฎหมายเหล่านี้กันมาสามสิบกว่าปีแล้ว นี่คือช่องว่างที่ปล่อยให้กลุ่มผลประโยชน์เข้าครอบงำนโยบายรัฐได้โดยไม่มีใครมองเห็น

ผลของช่องว่างเหล่านี้สะท้อนอยู่ในตัวเลขที่เราคุ้นเคยกันดี ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชันล่าสุดไทยได้ 33 คะแนน อยู่อันดับ 116 ของโลก ตามหลังสิงคโปร์ มาเลเซีย เวียดนาม และอินโดนีเซีย ขณะที่ร้อยละ 88 ของคนไทยมองว่าคอร์รัปชันในภาครัฐเป็นปัญหาใหญ่ สูงกว่าค่าเฉลี่ยภูมิภาคที่ร้อยละ 74 อย่างมาก

รายงานติดตามผลปี 2026 จึงวางการบ้านให้ไทยไว้ชัดเจน ที่สำคัญได้แก่ การแยกบทบาทงานป้องกันและงานปราบปรามระหว่าง ป.ป.ช. กับ ป.ป.ท. ให้ชัดเจนไม่ซ้ำซ้อน การปรับกระบวนการสรรหากรรมการ ป.ป.ช. ให้ยึดความสามารถเพื่อค้ำประกันความเป็นอิสระ การขยายการยื่นบัญชีทรัพย์สินให้ครอบคลุมเจ้าหน้าที่ระดับสูงและตำแหน่งเสี่ยงทั้งหมด การกำหนดกรอบเวลาที่ชัดเจนในกระบวนการวินัยข้าราชการ การสร้างกติกากำกับการล็อบบี้และการมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับกลุ่มผลประโยชน์ และการรวมกฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสที่กระจัดกระจายให้เป็นระบบเดียวที่คุ้มครองได้จริง ทั้งหมดนี้คือรายการปฏิรูปที่จะถูกหยิบขึ้นมาทวงถามซ้ำๆ ตลอดกระบวนการเข้าเป็นสมาชิก

อ่านมาถึงตรงนี้ ท่านผู้อ่านคงเห็นภาพเดียวกับผมแล้วว่าทั้งสามส่วนนี้ต่อกันสนิททีเดียว งานของ Davis บอกว่ากระบวนการเข้า OECD คือคานงัดการปฏิรูปที่การเมืองภายในประเทศทำเองไม่สำเร็จ งานของ Jensen และ Malesky บอกว่ากลไกที่ทำให้คานงัดนี้ทำงานคือการตรวจสอบและบังคับใช้จริง ส่วนรายงานทั้งสามเล่มของ OECD ก็ระบุการบ้านของไทยไว้เป็นข้อๆ แล้วว่าต้องปฏิรูปอะไรบ้าง จุดอ่อนของไทยที่รายงานชี้ตรงกันทุกเล่มคือช่องว่างระหว่างกฎบนกระดาษกับการปฏิบัติจริง ซึ่งเป็นจุดที่ระบบ peer review ของ OECD ถูกออกแบบมาเพื่อแก้โดยเฉพาะ เพราะมันจะตามวัดผลการปฏิบัติของไทยด้วยมาตรฐานเดียวกับประเทศพัฒนาแล้วต่อเนื่องทุกปี และเปิดเผยผลให้ประชาชนใช้ทวงถามรัฐบาลของตัวเองได้

เศรษฐกิจไทยวันนี้โตช้าจนน่ากังวล การลงทุนต่ำ ผลิตภาพนิ่ง และความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติถดถอย ปัญหาเหล่านี้ล้วนโยงกลับมาที่คุณภาพของสถาบันและธรรมาภิบาลทั้งสิ้น การเข้า OECD จึงอาจเป็นโอกาสสุดท้ายที่เหลืออยู่ ที่จะมีทั้งแรงกดดันจากภายนอก แผนการบ้านที่ชัดเจน และระบบตรวจสอบต่อเนื่อง มาช่วยดันการปฏิรูปซึ่งเราผัดผ่อนกันมาหลายสิบปีให้เกิดขึ้นจริงเสียที

วันนี้นายกรัฐมนตรีประกาศเจตจำนงชัดเจนแล้ว และไทยก็ยื่น Initial Memorandum ต่อ OECD ไปแล้วเมื่อเดือนธันวาคมที่ผ่านมา ที่ต้องติดตามกันต่อคือ รัฐบาลจะลงมือทำการบ้านที่ OECD เขียนไว้ให้แล้วเป็นข้อๆ อย่างจริงจัง หรือจะหยุดอยู่แค่คำประกาศบนโต๊ะประชุม แล้วปล่อยให้โอกาสทางรอดสุดท้ายนี้หลุดมือไปเหมือนที่ผ่านๆ มา

รศ.ดร.ต่อภัสสร์ ยมนาค

อ้างอิง

Davis, Christina L. (2016). More than Just a Rich Country Club: Membership Conditionality and Institutional Reform in the OECD. Princeton University Working Paper.

Jensen, Nathan M. and Edmund J. Malesky. Does the OECD Anti-Bribery Convention Reduce Bribery? An Empirical Analysis Using the Unmatched Count Technique. (ตีพิมพ์ใน International
Organization, 2018)

Rose, Andrew K. (2005). Which International Institutions Promote International Trade? Review of International Economics. (อ้างถึงใน Davis 2016)

OECD (2026). Advancing Public Integrity in Thailand: Recent Progress and Priorities for Reform. OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris.

OECD (2026). Anti-Corruption and Integrity Outlook 2026: Harnessing the Integrity Advantage. Country note: Thailand. OECD Publishing, Paris.

OECD (2026). Public Integrity in Thailand. Presentation at the Thailand Rule of Law Leadership Programme: Driving Competitiveness and OECD Readiness, 23 July 2026.

OECD (December 2025). Thailand reaches key milestones in OECD accession process. Press release.

ต่อภัสสร์ ยมนาค. คอลัมน์ว่าด้วยการประชุม คตท. นัดแรก. Next News

.