เมื่อวานนี้ ได้สรุปประเด็นความเสี่ยงการดำเนินโครงการกู้เงิน 5 แสนล้าน มาแจกหัวละหมื่น ผ่านดิจิทัล วอลเล็ต

จากเอกสารที่ระบุว่าเป็นร่างข้อเสนอแนะของ ป.ป.ช.

ในประเด็นความเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงนโยบาย ความเสี่ยงต่อการทุจริตจากกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับเงินจากโครงการฯ และประเด็นความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจ

วันนี้ เจาะลงไปที่ความเสี่ยงทางกฎหมาย

อันหมายถึง “เสี่ยงคุกเสี่ยงตะราง”

น่าคิดว่า ไม่ว่าจะเป็นข้อเสนอแนะต่อไปนี้จะเป็นร่างของ ป.ป.ช.หรือไม่ แต่ตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวข้องก็เป็นไปตามนี้นั่นเอง คือยังใช้ได้แน่นอน

ประเด็นสำคัญที่ผู้เกี่ยวข้องพึงทราบ ขอกล่าวโดยสรุป ดังนี้

1. ถ้าใช้เงินหลวงโดยผิดกฎหมาย ผิดรัฐธรรมนูญ ก็ไม่ต่างจากโจร

เบื้องต้น ถึงตระหนักว่า การวางแนวนโยบายและการดำเนินโครงการภายใต้แนวนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านกระเป๋าเงินดิจิทัลของรัฐบาล ต้องชอบด้วยกฎหมาย

กล่าวคือ ในการวางแนวนโยบายจะต้องอยู่ภายใต้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา ๗๑ และ มาตรา ๗๕ อาทิ

ในการจัดสรรงบประมาณ รัฐพึงคำนึงถึงความจำเป็นและความต้องการที่แตกต่างกันของเพศ วัย และสภาพของบุคคล ทั้งนี้ เพื่อความเป็นธรรมและพึงจัดระบบเศรษฐกิจให้ประชาชนมีโอกาสได้รับประโยชน์จากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมกันอย่างทั่วถึง เป็นธรรม และยั่งยืน สามารถพึ่งพาตนเองได้ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง รวมตลอดถึงยุทธศาสตร์ชาติที่ได้วางแนวทางในการบริหารประเทศอย่างมั่นคง และยั่งยืน

หากพิจารณานโยบายกรณีโครงการเติมเงิน 10,000 บาท ผ่าน Digital Wallet

มีเงื่อนไขว่า รัฐบาลจะมอบสิทธิการใช้จ่าย 10,000 บาทให้คนไทยที่มีอายุ 16 ปีขึ้นไป ที่มีรายได้ไม่เกิน 70,000 บาทต่อเดือน และมีเงินฝากไม่เกิน 500,000 บาทถ้ามีรายได้ไม่เกิน 70,000 บาทต่อเดือน แต่มีเงินฝาก 500,000 บาทขึ้นไป จะไม่ได้รับสิทธิหรือมีเงินฝากไม่เกิน 500,000 บาท แต่มีรายได้ 70,000 บาทต่อเดือนก็จะไม่ได้รับสิทธิ

ควรจะต้องพิจารณาว่าได้จัดทำนโยบายโดยได้คำนึงถึงความจำเป็น และความต้องการที่แตกต่างกันของเพศ วัย และสถานภาพของบุคคล ทั้งนี้ เพื่อความเป็นธรรม ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญในข้างต้นแล้วหรือไม่

ทั้งนี้ การดำเนินโครงการภายใต้แนวนโยบายดังกล่าว รัฐบาลจะต้องตระหนักและใช้ความระมัดระวังอย่างเคร่งครัดและรอบคอบ ภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ รวมทั้งแนวปฏิบัติที่ชัดเจน โปร่งใส ปราศจากการทุจริตและประพฤติมิชอบ

2. พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561

การดำเนินโครงการภายใต้แนวนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านกระเป๋าเงินดิจิทัลของรัฐบาล จะต้องรักษามาตรฐานด้านวินัยการเงินการคลัง ภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๔๐ ที่บัญญัติว่า

การจ่ายเงินแผ่นดิน จะกระทำได้เฉพาะที่ได้รับอนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ เว้นแต่ในกรณีจำเป็นรีบด่วนจะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ในกรณีเช่นว่านี้ ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้ในพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายหรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณถัดไป

ดังนั้น การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้เฉพาะตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายห้าฉบับข้างต้น

ต่อมา ได้มีการตราพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561

มาตรา 53 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 บัญญัติเงื่อนไขในการกู้เงินนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะไว้ว่า 1) ทำได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะ 2) และเฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่องเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน

กล่าวคือ ต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะ

ซึ่งสามารถบัญญัติกฎหมายได้ เป็น 2 รูปแบบ ดังนี้

- การตราเป็นพระราชบัญญัติ ที่จะเข้าลักษณะของการเป็นพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 134 ซึ่งต้องพิจารณาตามกระบวนการของรัฐสภา โดยผ่านสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามลำดับ ตามกำหนดระยะเวลาของการพิจารณาร่างฯ

- การตราเป็นพระราชกำหนด ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 มาตรา 172 โดยให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุม และการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่ อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็ว ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติหรือสภาผู้แทนราษฎรอนุมัติแต่วุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นตกไป แต่ทั้งนี้ไม่กระทบต่อกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น

ดังนั้น ในกรณีของโครงการเติมเงิน ๑๐,๐๐๐ บาท ผ่าน Digital Wallet รัฐบาลตลอดจนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จะต้องพิจารณาอย่างรอบคอบว่า เป็นกรณีที่มีความจำเป็นที่ต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและต่อเนื่อง เพื่อแก้ปัญหาวิกฤติของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน หรือไม่ อย่างไร

ทั้งนี้ จากข้อมูลประเด็นความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจ ได้ผลสรุปโดยชัดเจนแล้วว่า สภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบันยังไม่เข้าข่ายวิกฤต และยังไม่เห็นสัญญาณวิกฤตเศรษฐกิจในประเทศไทย

โดยมีการคาดการณ์แนวโน้มเศรษฐกิจในปี ๒๕๖๖ จะขยายตัวร้อยละ ๒.๕ ในระยะปานกลางขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ ๓.๓ ในปี ๒๕๖๗ และ ๒๕๖๘ มีแนวโน้มขยายตัวสมดุลมากขึ้น โดยคาดว่าในปี๒๕๖๘ กรณีไม่รวมโครงการขยายตัวร้อยละ ๓.๑กรณีรวมโครงการขยายตัวร้อยละ ๒.๘

ประกอบกับโครงการเติมเงิน ๑๐,๐๐๐ บาท ผ่าน Digital Wallet เป็นโครงการแจกเงินเพียงครั้งเดียว จึงไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนและต่อเนื่องที่จะต้องดำเนินการเพื่อแก้ไข

ดังนั้น หากรัฐบาลจะดำเนินการตราพระราชบัญญัติกู้เงิน ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาทเพื่อมาดำเนินโครงการเติมเงิน ๑๐,๐๐๐ บาท ผ่าน Digital Wallet จึงควรได้มีการพิจารณาอย่างรอบคอบ มิฉะนั้น จะมีความเสี่ยงที่จะผิดเงื่อนไขตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลัง พ.ศ. ๒๕๖๑

3. พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

พระราชบัญญัติดังกล่าว มีหลักการเพื่อให้การบริหารหนี้สาธารณะเป็นไปอย่างมีระบบ มีประสิทธิภาพ และควบคุมดูแลการก่อหนี้โดยรวมเพื่อให้ภาระหนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับฐานะการเงินการคลังของประเทศ โดยกฎหมาย (มาตรา ๒๐)บัญญัติให้กระทรวงการคลังกู้เงินได้เฉพาะวัตถุประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใด ดังนี้

(1) เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ (มาตรา ๒๑)

(2) เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

(3) เพื่อปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ

(4) เพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ภายในประเทศ

เงินที่ได้รับจากการกู้ตาม (2) - (5) ให้นำไปใช้ตามวัตถุประสงค์ได้โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง

ดังนั้น การกู้เงินของรัฐบาลต้องเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ที่กล่าวข้างต้นการกู้เงินที่มิใช่เพื่อวัตถุประสงค์ดังกล่าว กระทรวงการคลังไม่มีอำนาจกระทำได้

4. พระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. ๒๕๐๑

การดำเนินโครงการภายใต้แนวนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านกระเป๋าเงินดิจิทัลของรัฐบาล มีลักษณะของการให้เงินกับประชาชนในการจับจ่ายใช้สอยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. ๒๕๐๑ ที่กำหนดให้เงินตรา ได้แก่ เหรียญกษาปณ์ และธนบัตร (มาตรา ๖)

หน่วยของเงินตราเรียกว่า “บาท” (มาตรา ๗)

และห้ามมิให้ผู้ใดทำ จำหน่าย ใช้ หรือนำออกใช้ ซึ่งวัตถุหรือเครื่องหมายใดๆแทนเงินตรา เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรี(มาตรา ๙)

เจตนารมณ์ของกฎหมายประสงค์ให้มีเงินตราสกุลบาท เป็นระบบเงินตราหลักเพียงระบบเดียวของประเทศ

ดังนั้น หากมีการสร้างเงินดิจิทัลโดยไม่มีการอ้างอิงกับเงินตรา และนำมาใช้ในสาระเช่นเดียวกับเงินตรา เป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนหรือชำระราคาให้ได้ไปซึ่งสินค้าหรือบริการ โดยไม่มีเงินงบประมาณรองรับทั้งจำนวน เงินดิจิทัลดังกล่าว ย่อมถือเป็นวัตถุหรือเครื่องหมายอื่นใดแทนเงินตรา ซึ่งอาจเข้าข่ายกระทำความผิดตามมาตรา ๙ ของพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. ๒๕๐๑

ดังนั้น รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จะต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ และดำเนินการภายใต้กรอบที่กฎหมายกำหนด เพื่อไม่ให้เป็นการขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติของกฎหมาย

ขอย้ำว่า ทั้งหมดนี้ เป็นประเด็นความเสี่ยงทางกฎหมายบางส่วน

นั่นคือ เสี่ยงคุกเสี่ยงตะราง สำหรับผู้เกี่ยวข้อง

ซึ่งไม่ว่าจะเป็นคำแนะนำจาก ป.ป.ช.หรือไม่ ตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวข้องก็มีอยู่ดังกล่าวข้างต้น

และปัจจุบัน ก็มีผู้ร้องให้ ป.ป.ช.ตรวจสอบการดำเนินโครงการดังกล่าวแล้ว

พึงสังวร

สารส้ม