ในฐานะที่เป็นสถาบันการเงินของรัฐ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร หรือ ธ.ก.ส. ย่อมเป็นกลไกหนึ่งในการดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาล เช่นเดียวกับ ธนาคารกรุงไทย ธนาคารออมสิน และธนาคารอาคารสงเคราะห์

นับแต่ ก่อตั้งขึ้นมาในปี ๒๕๐๙ ตามพระราชบัญญัติธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. ๒๕๐๙ พ.ร.บ. นี้ผ่านการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้ว ๗ ครั้ง โดยฉบับปัจจุบันคือ พ.ร.บ. ธ.ก.ส. (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ (ต่อไปขอเขียนย่อว่า พรบ. ธกส.) ซึ่งเป็นเรื่องปกติที่ถ้าระเบียบ กฎเกณฑ์หรือกฎหมายใดไม่รัดกุม ล้าหลังไม่เหมาะสมกับบริบทของสังคมและโลกที่ได้เปลี่ยนไปแล้ว ก็ต้องมีการแก้ไข

เช่นโดยดั้งเดิม พรบ. ธกส. ฉบับแรก ได้เขียนบทบัญญัติกำหนดวัตถุประสงค์อันพึงเป็นงานของธนาคารไว้อย่างชัดเจนในมาตรา ๙ ว่า...ให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เกษตรกร กลุ่มเกษตรกรหรือสหกรณ์การเกษตร สำหรับการประกอบอาชีพหรือการดำเนินงานที่เกี่ยวเนื่องกับเกษตรกรรม....โดย ธนาคารไม่สามารถให้กู้เพื่อดำเนินกิจการตามโครงการที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับเกษตรกรรมได้ นอกจากนี้พรบ. ธกส. ฉบับแรกนี้ยังได้นิยามคำว่า “เกษตรกร”ไว้ค่อนข้างจำกัด โดยหมายความถึง ผู้ประกอบอาชีพในการทำนา การทำไร่ การทำสวน การเลี้ยงสัตว์ การประมง การเลี้ยงไหมและสาวไหม และการทำนาเกลือเท่านั้น

พรบ. ธกส. (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๒๕ ได้เพิ่มความหมายของ “เกษตรกร” ให้กว้างมากขึ้น และถูกขยายให้มากขึ้นอีกใน พรบ. ธกส. (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ได้เขียนเปิดครอบคลุมอาชีพการเกษตรอื่นไว้อีกตามที่คณะกรรมการ ธ.ก.ส. กำหนด

พรบ. ธกส. ฉบับที่ ๓ ยังได้แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๑๐ อันว่าด้วยกิจการของ ธ.ก.ส. โดยอนุญาตให้ธนาคารให้กู้แก่ผู้ที่ฝากเงินกับ ธ.ก.ส.ได้ ถึงแม้ผู้ฝากจะไม่ได้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมก็ตาม ในช่วงระยะเวลาดังกล่าวนี้ ยังมีความพยายามผลักดันแก้กฎหมายให้ ธ.ก.ส. สามารถให้เงินกู้แก่กิจการหรือโครงการที่ไม่ได้เกี่ยวเนื่องกับการเกษตรอีกด้วย อันเป็นที่มาของการแก้ไขเพิ่มเติมนิยามคำว่า “เกษตรกร”

ใน พรบ. ธกส. ฉบับที่ ๔

บทบาทของ ธ.ก.ส. ในการดำเนินนโยบายสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำแก่เกษตรกรเริ่มเห็นชัดเจนในปี ๒๕๑๘ สมัยรัฐบาลคึกฤทธิ์ ปราโมช ซึ่งน่าจะเป็นรัฐบาลแรกๆ ที่นำนโยบายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal policy) มาใช้ในการบริหารเศรษฐกิจมหภาคอย่างเป็นรูปธรรม เพราะโดยปกติแล้วรัฐบาลจะใช้นโยบายการคลัง (Fiscal policy) ผ่านการใช้จ่ายงบประมาณประจำปี การจัดเก็บภาษี การก่อหนี้สาธารณะและการใช้จ่ายผ่านเงินคงคลัง

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลยังสามารถใช้นโยบายกึ่งการคลังในการดำเนินนโยบายสาธารณะเพื่อให้บรรลุผลได้เช่นกันโดยไม่ได้ผ่านเครื่องมือหลัก เช่น รายจ่ายสาธารณะ มาตรการภาษี การก่อหนี้และเงินคงคลัง แต่ดำเนินการโดยใช้เงินทุนจากสถาบันการเงินของรัฐเพื่ออัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านโครงการต่างๆ หรือชุดนโยบายของรัฐบาลที่เคยหาเสียงไว้

โครงการเงินผัน เป็นตัวอย่างหนึ่งของมาตรากึ่งการคลังของรัฐบาลคึกฤทธิ์ เป็นการผันเงินผ่านระบบธนาคารโดยดำเนินการผ่าน ธ.ก.ส. กล่าวคือ รัฐบาลขอความร่วมมือจากธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินต่างๆ ยอมให้ ธ.ก.ส.กู้ยืมเงินในอัตราดอกเบี้ยต่ำ แล้ว ธ.ก.ส. ก็นำเงินกู้ยืมดังกล่าวไปขยายการกู้ยืมให้กู้ยืมแก่ชาวไร่ชาวนาอีกต่อหนึ่ง เป็นการปล่อยสินเชื่อเพื่อการเกษตรในต่างจังหวัดเพิ่มขึ้น โดยรัฐบาลไม่ได้มีมาตราการด้านกฎหมายที่จะบังคับให้ธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินต่างๆ ดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาล

อย่างไรก็ตาม การดำเนินนโยบายเงินผันย่อมเอื้อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้กับกลุ่มธนาคารพาณิชย์ในการระบายเงินกู้ของตนให้กับเกษตรกรได้โดยที่ไม่มีความเสี่ยง ผ่าน ธ.ก.ส. ซึ่งมีรัฐบาลเป็นผู้ค้ำประกัน เพราะปกติแล้วธนาคารพาณิชย์จะไม่ค่อยกล้าให้สินเชื่อแก่เกษตรกรที่มีฐานะยากจน เนื่องจากความเสี่ยงในการสูญเสียหนี้อยู่ในระดับสูง

ส่วนผลประโยชน์ทางการเมืองก็ตกอยู่ที่เจ้าของโครงการเงินผัน คือ พรรคกิจสังคมในตอนนั้นที่เป็นแกนนำรัฐบาล นั้นเป็นจุดเริ่มต้นที่ทำให้ ธ.ก.ส. เริ่มกลายเป็นหน่วยงานที่ถูกรัฐบาลนักเลือกตั้งใช้เป็นเครื่องมือเพื่อสร้างคะแนนนิยมทางการเมือง ในยุคที่ทฤษฎีสองนคราประชาธิปไตย ที่ว่าด้วย “คนชนบทตั้งรัฐบาล แต่คนเมืองล้มรัฐบาล” ของ อาจารย์เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ยังมีอำนาจในการอธิบายภูมิทัศน์การเมืองไทยสูงอยู่

กระนั้นก็ดี อีกด้านหนึ่ง ในฐานะสถาบันการเงินของรัฐ ธ.ก.ส. ก็เป็นองค์กรที่เป็นกลไกให้รัฐบาลใช้ในการช่วยเหลือพี่น้องชาวเกษตรกร เช่นในปี ๒๕๓๘ สมัยรัฐบาลบรรหาร ศิลปอาชา ที่เกิดภาวะน้ำท่วม สร้างความเสียหายให้กับภาคเกษตรกรรมอย่างมหาศาล เกษตรกรจำนวนมากต้องสิ้นเนื้อประดาตัวจากเหตุการณ์น้ำท่วมครั้งนั้น รัฐบาลได้ปรับเปลี่ยนนโยบายให้ ธ.ก.ส. ยืดเวลาการชำระหนี้ของเกษตรกรออกไปอีกสามปี รวมทั้งยังให้ลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ลงไปอีกเพื่อช่วยลดภาระหนี้เกษตรกรที่ประสบภัยพิบัติจากภาวะน้ำท่วม

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะเป็นองค์กรของรัฐที่มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล แต่ ธ.ก.ส.ก็ต้องมีความกล้าหาญทางจริยธรรมที่จะคัดค้านโครงการของรัฐบาลที่ไม่ถูกต้อง ไม่เช่นนั้นก็จะทำให้ ธ.ก.ส. ต้องเผชิญกับปัญหาผลกระทบต่อฐานะทางการเงินและการประกอบการ เช่น กรณีนโยบายรับจำนำพืชผลการเกษตร หรือ โครงการรับจำนำข้าว ในช่วงปี ๒๕๕๔-๒๕๕๗ สมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ ธ.ก.ส. ยังคงต้องแบกรับภาระหนี้ที่รัฐบาลยิ่งลักษณ์ก่อไว้อยู่อีกหลายแสนล้านบาทจนถึงทุกวันนี้

ปัจจุบันปี ๒๕๖๗ รัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน การเมืองว่าด้วยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรก็ยังคงดำเนินต่อไป เมื่อรัฐบาลจะนำเงิน ธ.ก.ส. ไปใช้ในโครงการดิจิทัล วอลเล็ต หลังจากที่เคยมีความพยายามจะนำเงินธนาคารออมสินไปใช้จ่ายในโครงการนี้ แต่ติดขัดเรื่องประเด็นข้อกฎหมาย

และอีกไม่นาน คงได้ทราบกันว่ารัฐบาลจะเผชิญกับ Déjà vu หรือเหตุการณ์ที่ประสบมาก่อนในช่วงปลายปีที่แล้วหรือไม่ ครั้งเมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่ารัฐบาลไม่สามารถมอบหมายให้ธนาคารออมสินดำเนินโครงการดิจิทัล วอลเล็ตได้ เนื่องจากไม่เข้าเงื่อนไขตามกฎหมายธนาคารออมสิน รวมทั้งไม่เป็นไปตามมาตรา ๒๘ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ เนื่องจากการมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการโครงการใดจะทำได้เฉพาะกรณีที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจตามกฎหมายและภายในขอบเขตวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐนั้น

ดร.ธิติ สุวรรณทัต