บทความสองตอนที่แล้วเขียนถึง...ความจำเป็นในการก่อหนี้สาธารณะภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี ๒๔๗๕ ซึ่งแบ่งเป็น

ช่วงแรก ความจำเป็นในการก่อหนี้สาธารณะช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ ปี ๒๕๔๐ ซึ่งมีสองส่วนคือ

(๑) การก่อหนี้ภายในประเทศ

๑.๑ เพื่อใช้จ่ายและแก้ไขปัญหาการขาดสภาพคล่องทางการเงินในสภาวะที่ประเทศกำลังประสบปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ

๑.๒ ความจำเป็นในกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ

(๒) การก่อหนี้ต่างประเทศ

๒.๑ ความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้ต่างประเทศ

๒.๒ ความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อจัดซื้อยุทโธปกรณ์ทางทหารและการป้องประเทศ

๒.๓ การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

สำหรับบทความวันนี้เป็นตอนจบเรื่อง รัฐบาลกับการกู้เงิน : จากอดีตสู่ปัจจุบัน โดยจะเขียนต่อถึงเรื่องความจำเป็นในการก่อหนี้สาธารณะภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปี ๒๔๗๕ ช่วงที่สอง คือ การก่อหนี้สาธารณะช่วงหลังวิกฤตเศรษฐกิจ ปี ๒๕๔๐

นับตั้งแต่ปี ๒๕๔๐ ประเทศไทยเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่สามครั้ง คือ...

๑. วิกฤตการณ์เศรษฐกิจปี ๒๕๔๐ หรือ วิกฤตต้มยำกุ้ง

๒. วิกฤตการณ์ซับไพร์ม ปี ๒๕๕๑ หรือ วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์

๓. วิกฤตการณ์ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา-2019 ปี ๒๕๖๓ หรือ วิกฤตโควิด-๑๙

เพื่อแก้ปัญหาแต่ละวิกฤตดังกล่าวข้างต้น รัฐบาลแต่ละสมัยโดยกระทรวงการคลังได้เข้ามามีบทบาทในการแก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจผ่านมาตรการการคลัง ด้วยการออกกฎหมายกู้เงินพิเศษเป็นการเฉพาะเพื่อเยียวยาและกระตุ้นเศรษฐกิจให้มีสภาพคล่องที่เพียงพอ โดยเริ่มจาก

รัฐบาลชวน หลีกภัย (๒๕๔๐-๒๕๔๔) ออกกฎหมายกู้เงินพิเศษสองฉบับ คือ พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2541 (วงเงิน ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาท) และ พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. ๒๕๔๑ (วงเงิน ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท) เพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินของประเทศที่เกิดขึ้นในปี ๒๕๔๐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง...ปัญหาสถาบันการเงินที่ถูกสั่งปิดกิจการจำนวนทั้งหมด ๕๘ แห่ง และวิกฤตทุนสำรองระหว่างประเทศที่ ธปท. หมดไปกับการทำสงครามปกป้องค่าเงินบาทจนเหลือเพียง ๒,๘๐๐ ล้านดอลลาร์ (ปัจจุบัน ธปท. มีทุนสำรองระหว่างประเทศอยู่ประมาณ ๒๘๐,๐๐๐ ล้านดอลลาร์)

ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจช่วงปี ๒๕๔๐ ส่งผลให้ภาระหนี้ภาครัฐเพิ่มขึ้นเกือบสามเท่า คือ เพิ่มขึ้นจาก ๖๘๕,๒๓๔ ล้านบาท ณ สิ้น ปี ๒๕๓๙ เป็น ๑,๙๐๑,๓๕๕ ล้านบาท ณ สิ้นปี ๒๕๔๐ และความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อมาแก้ไขปัญหาวิกฤตดังกล่าว ทำให้ระดับหนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นจากประมาณ ๑๕% ของ GDP ในปี ๒๕๓๙ เป็นประมาณ ๕๗% ของ GDP ในปี ๒๕๔๓ (ข้อมูลจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ)

ต่อมา รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร (๒๕๔๔-๒๕๔๙) ได้ออกกฎหมายกู้เงินพิเศษอีกหนึ่งฉบับ คือ พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะที่สอง พ.ศ. ๒๕๔๕ (วงเงิน ๗๘๐,๐๐๐ ล้านบาท) เพื่อชดใช้ความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯ ที่นำเงินกองทุนฯ เข้าไปพยุงสถานะของสถาบันการเงินที่มีฐานะการเงินง่อนแง่นจากวิกฤตเศรษฐกิจปี ๒๕๔๐ และถูกปิดในเวลาต่อมา เพื่อช่วยเหลือผู้ฝากเงินของสถาบันการเงินเหล่านี้

ปี ๒๕๕๑ ได้เกิดวิกฤตการณ์ซับไพร์มหรือเงินกู้จำนองบ้านด้อยคุณภาพที่สหรัฐฯ ส่งผลกระทบไปทั่วโลก รวมทั้งประเทศไทย วิกฤตการณ์ดังกล่าวทำให้เศรษฐกิจไทยตกต่ำอย่างรุนแรง ส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้และฐานะการคลังของรัฐบาล แม้รัฐบาลได้ดำเนินมาตรการแก้ไขปัญหาและกระตุ้นเศรษฐกิจหลายประการ แต่ก็ยังไม่สามารถบรรเทาและฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ประสบปัญหาอย่างรุนแรงได้ รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ (๒๕๕๑-๒๕๕๔) จึงได้ตรา พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 (วงเงิน ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท) เพื่อให้รัฐบาลมีแหล่งเงินเพียงพอต่อการใช้จ่ายของภาครัฐ เพื่อใช้จ่ายในการลงทุน เพิ่มแรงกระตุ้นในระบบเศรษฐกิจ กระจายการลงทุนด้านบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานสู่ชนบท เพื่อให้เกิดการสร้างงาน สร้างรายได้ ลดปัญหาการว่างงานให้กับประชาชน รวมทั้งสามารถสร้างโอกาสในการลงทุนให้กับภาคเอกชนด้วย

ปี ๒๕๕๔ เกิดวิกฤตการณ์มหาอุทกภัยอย่างร้ายแรงในหลายพื้นที่ของประเทศไทย ซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างรุนแรง มีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องบูรณะและฟื้นฟูประเทศ เยียวยาความเสียหายให้แก่ประชาชน รวมทั้งดำเนินการวางะบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศโดยจัดให้มีการลงทุนในโครงสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานที่จำเป็น รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร (๒๕๕๔-๒๕๕๗) จึงได้ พระราชกำหนดให้อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๕(วงเงิน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท)

ปี ๒๕๖๓ เกิดการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) ขึ้นอย่างรุนแรงทั่วโลก องค์การอนามัยโลกได้ประกาศให้เป็นภาวการณ์แพร่ระบาดใหญ่ทั่วโลก รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา (๒๕๕๗-๒๕๖๕) มีความจำเป็นรีบด่วนที่จะต้องใช้จ่ายเงินเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวซึ่งไม่อาจดำเนินการโดยวิธีการงบประมาณตามปกติ จึงเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ จึงต้องตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา ๒๐๑๙ พ.ศ. ๒๕๖๓ (วงเงิน ๑,๐๐๐,๐๐๐ ล้านบาท) พระราชกำหนด ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคมจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา ๒๐๑๙ เพิ่มเติม พ.ศ. ๒๕๖๔ (วงเงิน ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาท)

การออกกฎหมายเงินกู้พิเศษดังกล่าวข้างต้นทั้งหมด....ส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจาก ๖๘๕,๒๓๔ ล้านบาท ณ สิ้นปี ๒๕๓๙ ก่อนที่จะเกิดวิกฤตต้มยำกุ้ง เป็น ๑๒,๐๘๐,๘๐๙ ล้านบาท ณ เดือนมีนาคม ๒๕๖๘ หรือจาก ๑๕% ของ GDP ในปี ๒๕๓๙ เป็นประมาณ ๖๔.๔๒% ของ GDP ณ ปัจจุบัน

(ข้อมูลจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ)

และถ้า...รัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร (๒๕๖๗ –ปัจจุบัน) มีแผนที่จะออกกฎหมายกู้เงินให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อรับมือผลกระทบจากสงครามการค้า ในวงเงิน ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาท เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจฝ่าวิกฤตมาตรการภาษีตอบโต้ของนายโดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐฯ โดยหากรัฐบาลเลือกที่จะกู้เงิน ๕ แสนล้านบาท ก็จะทำให้หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นอีกประมาณ ๓% กลายเป็น ๖๗.๒๑ ของจีดีพี แต่ก็ยังอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังที่ต้องไม่เกิน ๗๐% ของจีดีพี

ประเทศไทยก็เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ที่มีการกู้เงินจากแหล่งเงินกู้เงินทั้งภายในและต่างประเทศเพื่อนำมาใช้จ่ายในการลงทุน การพัฒนาเศรษฐกิจ ตลอดจนเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ อันเนื่องจากการเร่งรัดพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ หรือในกรณีฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนอื่นๆ ซึ่งจำเป็นต้องมีการใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมาก เพราะเฉพาะแต่เพียงเงินที่ได้จากการจัดเก็บภาษีอากรซึ่งเป็นรายได้หลักเพียงอย่างเดียวนั้น ย่อมไม่อาจสนองตอบความต้องการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลได้

อย่างไรก็ตาม การตรากฎหมายเพื่อกู้เงินจะต้องเป็นไปตามมาตรา ๑๔๐ ของรัฐธรรมนูญปี ๒๕๖๐ และแม้ว่ากระทรวงการคลังจะมีอำนาจในการตรากฎหมายเป็นการเฉพาะเพื่อกู้เงิน แต่การดำเนินการดังกล่าวจะต้องอยู่ภายใต้มาตรา ๕๓ แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑ ที่บัญญัติว่า จะต้องเป็นกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่องเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน นอกจากนี้การกู้เงินหรือการตรากฎหมายยัง ต้องพิจารณาความคุ้มค่าต้นทุน และผลประโยชน์ เสถียรภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนความยั่งยืนทางการคลังของรัฐด้วย ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐฯ อีกด้วย

ดร.ธิติ สุวรรณทัต