1.ความหมายของการยุบสภานั้นอาจพิจารณาได้ทั้งนัยตามรัฐธรรมนูญ และนัยทางการเมือง

ตามรัฐธรรมนูญ การยุบสภาได้แก่การที่พระมหากษัตริย์ได้มีพระบรมราชโองการโดยการตราพระราชกฤษฎีกาให้สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุก่อนที่จะครบวาระ ๔ ปี นับแต่วันเลือกตั้ง
ซึ่งเป็นการยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรขึ้นใหม่ รัฐธรรมนูญของประเทศไทยตั้งแต่ฉบับแรกจนถึงปัจจุบัน ได้มีการบัญญัติเกี่ยวกับการยุบสภามาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับถาวร ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ จนถึงรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. ๒๕๖๐ ฉบับปัจจุบัน

มีข้อน่าสังเกตว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๙๒ แม้จะได้บัญญัติอำนาจในการยุบสภาไว้ แต่ก็ได้วางเงื่อนไขสำหรับการยุบสภาไว้ด้วย กล่าวคือในมาตรา ๙๗ ได้กำหนดไว้ว่า“การยุบสภาผู้แทนจะกระทำได้เพียงครั้งเดียวในเหตุการณ์เดียวกัน” ซึ่งรัฐธรรมนูญปี ๒๔๙๒ นับได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่วางเงื่อนไขการยุบสภาไว้และเป็นเงื่อนไขเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่บัญญัติไว้ในเงื่อนไขเช่นเดียวกัน

ตามนัยการเมือง การยุบสภาเป็นหนึ่งในกลไกทางการเมืองที่ถูกกำหนดไว้ในระบอบรัฐสภา โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อคืนอำนาจให้ประชาชนผ่านการเลือกตั้งใหม่ เป็นการหยั่งทราบเจตนารมณ์ของประชาชนว่า การที่รัฐบาลได้ยุบสภาไปนั้น ประชาชนส่วนมากมีความเห็นอย่างไร ถ้าเห็นชอบกับสภาผู้แทนฯ ที่ถูกยุบสภา ก็จะต้องยืนยันโดยการลงคะแนนเลือกตั้งผู้สมัครรับเลือกตั้งซึ่งเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองเดิมหรือเป็นผู้แทนราษฎรคนเดิม แต่ถ้าไม่เห็นชอบด้วยก็ต้องเปลี่ยนไปลงคะแนนให้กับพรรคการเมืองอื่น

นอกจากนี้การตัดสินใจยุบสภายังถูกตีความไปได้หลายทาง ทั้งในแง่การแก้ปัญหาความขัดแย้ง การสร้างความชอบธรรมใหม่ให้รัฐบาล หรือแม้กระทั่งเป็นการคำนวณเชิงยุทธศาสตร์ทางการเมือง

2.การยุบสภาเป็นการใช้อำนาจอะไร

การที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา ๑๐๓ บัญญัติไว้ชัดเจนว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ และให้กระทำโดยพระราชกฤษฎีกา การตราพระราชกฤษฎีกาจึงเป็นราชการแผ่นดินอย่างหนึ่งตาม มาตรา ๑๘๒ ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ปัญหาน่าคิดจึงมีว่าการยุบสภาเช่นนี้ เป็นการใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีใช่หรือไม่

เพราะถ้าเป็นการที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี ฉะนั้นก่อนที่นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งจะลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการตราพระราชกฤษฎีกา ก็จะต้องผ่านการพิจารณาและมีการลงมติของคณะรัฐมนตรีให้ยุบสภาเสียก่อน เพราะไม่เป็นการแน่นอนเสมอไปว่า ในคณะรัฐมนตรีจะมีความเห็นพ้องต้องกันให้มีการยุบสภาข้อเสนอของนายกรัฐมนตรีให้มีการยุบสภาอาจจะเป็นเสียงข้างน้อยในคณะรัฐมนตรีก็ได้ ถ้าเกิดมีปัญหาเช่นนี้จะทำอย่างไร นายกรัฐมนตรีโดยลำพังจะมีอำนาจยุบสภาโดยลงนามสนองพระบรมราชโองการได้หรือไม่

ปัญหานี้จะต้องพิจารณาว่าการยุบสภาเป็นการใช้อำนาจบริหารหรืออำนาจอื่น ท่านศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย ได้เคยให้ความเห็นเกี่ยวกับนี้ไว้อย่างชัดเจนว่า....

๒.๑ ถ้าเห็นว่าการยุบสภาเป็นการใช้อำนาจบริหาร-รัฐธรรมนูญกำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี ฉะนั้นจะถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาได้ก็ต่อเมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติเช่นนั้น ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเป็นฝ่ายข้างน้อยซึ่งเห็นว่าควรมีการยุบสภา นายกรัฐมนตรีย่อมไม่มีทางอย่างอื่น นอกจากกราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งซึ่งเป็นการบังคับให้รัฐมนตรีทั้งคณะต้องออกจากตำแหน่ง และเมื่อได้ตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่แล้ว คณะรัฐมนตรีชุดใหม่อาจถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงยุบสภาได้

๒.๒ ถ้าเห็นว่าการยุบสภาไม่ใช่เป็นการใช้อำนาจบริหาร-เพราะไม่ใช่การบริหารราชการแผ่นดิน เป็นแต่การกระทำให้การปฏิบัติของฝ่ายนิติบัญญัติสิ้นสุดลง การถวายคำแนะนำที่ให้ยุบสภาก็ไม่จำเป็นต้องเป็นมติคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีแต่เพียงผู้เดียวอาจถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงยุบสภาได้ และการยุบสภานั้นเป็นอันสมบูรณ์

การยุบสภาไม่ใช่การใช้อำนาจบริหาร และการยุบสภาก็ไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติ หรืออำนาจตุลาการด้วย ความจริงพระราชอำนาจที่จะยุบสภานี้เป็นพระราชอำนาจที่เป็นกลาง เพราะการยุบสภานั้น โดยปกติเป็นกรณีอุทธรณ์การกระทำหรือความคิดเห็นของสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ราษฎรผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยมีโอกาสวินิจฉัยว่าการกระทำหรือความคิดเห็นต่อสภาผู้แทนราษฎรของราษฎรผู้เลือกตั้ง

หรือมิฉะนั้นก็เป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์มีพระราชประสงค์จะทรงหยั่งเสียงของราษฎรเพื่อให้ราษฎรผู้เป็นเจ้าอำนาจอธิปไตยมีโอกาสวินิจฉัยว่าการกระทำหรือความคิดเห็นนั้นๆอย่างไร โดยเหตุนี้จึงต้องถือว่าการยุบสภาไม่ใช่การใช้อำนาจบริหารแต่เป็นการใช้อำนาจที่เป็นกลาง

“อำนาจที่เป็นกลาง” นั้นเป็นอำนาจของประมุขแห่งรัฐซึ่งไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหารหรืออำนาจตุลาการ แต่เป็นอำนาจที่จะประสานการขัดกันขององค์กรผู้ใช้อำนาจของรัฐเหล่านี้ ประมุขแห่งรัฐมิได้วินิจฉัยรัฐกิจเอง แต่เป็นผู้สื่อสารให้พรรคการเมืองต่างๆ ที่ไม่สามารถประสานกันได้ หรือในกรณีที่สมควรให้ราษฎรซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยวินิจฉัยประมุขแห่งรัฐก็ใช้อำนาจที่เป็นกลางนี้ยุบสภา เพื่อให้ราษฎรเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด โดยนัยนี้ ถ้ามีการแตกร้าวกันขึ้นในคณะรัฐมนตรี เช่น รัฐมนตรีฝ่ายเสียงข้างมากไม่เห็นชอบในนโยบายของนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีคนเดียวก็อาจกราบทูลขอให้พระมหากษัตริย์ทรงยุบสภา ตามมาตรา ๑๐๓ ได้โดยไม่ต้องเป็นมติของคณะรัฐมนตรี เพราะกรณีเช่นว่านี้คณะรัฐมนตรีย่อมจะไม่เห็นด้วยกับการกระทำของนายกรัฐมนตรี และการยุบสภานั้นย่อมเป็นอันสมบูรณ์....

ศาสตราจารย์พิเศษ

ดร.ปรีชา สุวรรณทัต