การใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐหมายถึงการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐในการพิจารณาตัดสินใจหรือเลือกดำเนินการในกรณีที่กฎหมายหรือระเบียบไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้อย่างชัดเจนเพื่อช่วยให้เกิดความยืดหยุ่นในการบริหารราชการหรือหน่วยงาน อย่างไรก็ตาม การใช้ดุลยพินิจอาจก่อให้เกิดปัญหาด้านความเป็นธรรมหรือความถูกต้องซึ่งเปิดโอกาสให้เกิดการคอร์รัปชันจากการใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐเพื่อเรียกรับผลประโยชน์ได้(KRAC, 2567; สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2560)

Robert Klitgaard ได้อธิบายความเสี่ยงของการเกิดคอร์รัปชันจากการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐผ่านสมการการคอร์รัปชัน คือ Corruption = Monopoly +Discretion –Accountability หรือ การคอร์รัปชัน = การผูกขาด + การใช้ดุลยพินิจ -การถูกตรวจสอบเอาผิดกล่าวคือ หากมีการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐมากเท่าไร ก็ยิ่งเพิ่มโอกาสในการเกิดคอร์รัปชันได้มากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่มีความซับซ้อนของกระบวนการทางกฎหมายหรือระเบียบราชการ ก็จะเพิ่มโอกาสให้เกิดการ “จ่ายใต้โต๊ะ” หรือจ่ายสินบนให้เจ้าหน้าที่รัฐเพื่อให้เกิดความง่ายหรือความรวดเร็วในการดำเนินกระบวนการทางราชการ (KRAC, 2567;Jin, Y., 2021)

ในประเทศไทยพบตัวอย่างของการใช้ดุลยพินิจในทางมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐเช่น งานศึกษาของมุทิตามากวิจิตร์และกันวิศาสุขพานิช (2567) ที่พบว่าประชาชนที่มีประสบการณ์เกี่ยวกับการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในกระบวนการขอใบอนุญาตก่อสร้างของเทศบาลนคร ส่วนใหญ่พบปัญหาการยื้อเวลาเพื่อเรียกรับผลประโยชน์และการเรียกเก็บเงินในทุกขั้นตอนของการขอใบอนุญาตก่อสร้าง

และกรณีที่ได้รับการเผยแพร่โดยสำนักงาน ป.ป.ช. (2566) พบว่า ในโครงการก่อสร้างลานกีฬาอเนกประสงค์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งหนึ่งเจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจดุลยพินิจเพื่ออนุมัติการเบิกจ่ายเงินให้ผู้รับจ้าง ทั้งที่มีการดำเนินโครงการไปได้แค่ร้อยละ 70 ของโครงการและยังไม่มีการตรวจรับงาน แต่เจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องกลับลงนามอนุมัติการเบิกจ่ายเงินให้ผู้รับจ้าง

จากกรณีข้างต้นแสดงให้เห็นถึงผลกระทบส่วนหนึ่งของการเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้ดุลยพินิจในทางมิชอบซึ่งอาจเอื้อให้เกิดการคอร์รัปชันได้ทั้งในกรณีการขออนุญาตดำเนินธุรกิจและการดำเนินโครงการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐในกรณีของการขออนุญาตดำเนินธุรกิจผู้ประกอบการอาจต้องแบกรับต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการจ่ายค่าสินบนหรือผลประโยชน์ตอบแทนแก่เจ้าหน้าที่รัฐส่งผลให้ต้นทุนในการดำเนินธุรกิจสูงขึ้นและอาจถูกผลักภาระไปยังผู้บริโภคในรูปของราคาสินค้าและบริการที่เพิ่มขึ้นขณะที่ในกรณีการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐการใช้ดุลยพินิจที่ไม่โปร่งใสอาจนำไปสู่การเลือกผู้รับจ้างที่ไม่เหมาะสมหรือการใช้งบประมาณอย่างไม่มีประสิทธิภาพซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรของรัฐและลดทอนคุณภาพของโครงการสาธารณะ

ผลกระทบดังกล่าวไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในระดับภาครัฐหรือภาคธุรกิจเท่านั้นแต่ยังส่งผลโดยตรงต่อประชาชนในฐานะผู้เสียภาษีและผู้รับบริการสาธารณะเนื่องจากงบประมาณของรัฐที่ควรถูกนำไปใช้เพื่อพัฒนาสาธารณูปโภคการศึกษาสาธารณสุขหรือบริการสาธารณะอื่นๆอาจถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพหรือรั่วไหลจากการคอร์รัปชันส่งผลให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณะที่มีคุณภาพต่ำกว่าที่ควรจะเป็นนอกจากนี้การคอร์รัปชันที่เกิดจากการใช้ดุลยพินิจยังอาจบั่นทอนความเชื่อมั่นของประชาชนต่อระบบราชการและสถาบันของรัฐในระยะยาวอีกด้วย

แนวทางลดความเสี่ยงคอร์รัปชันจากการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ

เนื่องจากการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐอาจนำไปสู่การใช้อำนาจหน้าที่อย่างไม่เป็นธรรม ดังนั้น ควรมีกระบวนการที่เรียกว่า “การปฏิรูปกฎหมาย (Regulatory Guillotine)”คือ การดำเนินการทบทวนกฎหมาย ระเบียบ หรือขั้นตอนการดำเนินงานของภาครัฐอย่างเป็นระบบเพื่อคัดกรองและปรับปรุงกฎระเบียบที่มีความซ้ำซ้อนล้าสมัยหรือไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบันอันเป็นกฎระเบียบที่สร้างภาระให้แก่ภาคประชาชนและภาคธุรกิจโดยไม่สมเหตุสมผล (ธนาคารแห่งประเทศไทย, 2562) หรือเปิดช่องให้เกิดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่มากเกินไปการดำเนินการดังกล่าวจะช่วยให้กฎระเบียบมีความชัดเจนโปร่งใสและลดพื้นที่ของการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ซึ่งจะส่งผลให้โอกาสในการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบจากการใช้อำนาจหน้าที่ลดลงตามไปด้วย

นอกจากกระบวนการปฏิรูปกฎหมายแล้วยังควรมีมาตรการเสริมเพื่อสนับสนุนการลดความเสี่ยงจากการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐโดยการกำหนดหลักเกณฑ์หรือแนวทางการพิจารณาที่ชัดเจนสำหรับการใช้ดุลยพินิจในสถานการณ์ต่างๆ เพื่อให้การตัดสินใจของเจ้าหน้าที่เป็นไปอย่างเหมาะสมมีมาตรฐานและสามารถตรวจสอบได้

ขณะเดียวกันควรเพิ่มความโปร่งใสของกระบวนการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ เช่น การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การอนุญาตขั้นตอนการพิจารณารายชื่อผู้ได้รับอนุญาตหรือเหตุผลประกอบการตัดสินใจซึ่งจะช่วยให้ประชาชนสามารถติดตามและตรวจสอบการทำงานของภาครัฐได้มากขึ้น

ประกอบกับการนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ในการให้บริการภาครัฐเช่น ระบบ e-Government หรือระบบการอนุญาตออนไลน์ยังสามารถช่วยลดการเผชิญหน้าระหว่างเจ้าหน้าที่กับประชาชนลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นและลดโอกาสในการเรียกรับผลประโยชน์โดยมิชอบ

รวมถึงควรส่งเสริมให้เกิดกลไกการตรวจสอบและการร้องเรียนที่มีประสิทธิภาพ เช่น การจัดตั้งช่องทางรับเรื่องร้องเรียนที่เป็นอิสระการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสและการมีกระบวนการตรวจสอบข้อร้องเรียนอย่างเป็นระบบและสามารถติดตามผลได้ซึ่งจะช่วยเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการติดตามและตรวจสอบการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐนอกจากนี้ควรเปิดรับการร้องเรียนผ่านช่องทางของภาคประชาสังคมในรูปแบบออนไลน์ เช่น “ต้องแฉ”หรือ “ปฏิบัติการหมาเฝ้าบ้าน”เพื่อเป็นอีกทางเลือกหนึ่งสำหรับประชาชนที่อาจไม่สะดวกในการร้องเรียนผ่านช่องทางของภาครัฐโดยตรง

แม้การใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐจะเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยให้การบริหารราชการมีความยืดหยุ่นในการปฏิบัติหน้าที่แต่กระบวนการดังกล่าวก็อาจเปิดช่องให้เกิดความเสี่ยงต่อการคอร์รัปชันได้เช่นกัน ดังนั้นภาครัฐจึงควรดำเนินการปฏิรูปกฎหมายเพื่อลดความซ้ำซ้อนและปิดช่องว่างทางกฎหมายที่เปิดโอกาสเกิดการใช้ดุลยพินิจในทางมิชอบควบคู่ไปกับการดำเนินมาตรการเสริม ทั้งการกำหนดมาตรฐานการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ การเปิดเผยข้อมูล และการเสริมสร้างกลไกตรวจสอบจากทั้งภายในและภายนอกเพื่อให้การใช้ดุลยพินิจเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างแท้จริง

อีกทั้ง ภาคประชาชนควรเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการตรวจสอบและติดตามการใช้อำนาจดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐอย่างต่อเนื่องเพื่อเสริมสร้างกลไกการกำกับดูแลจากภายนอกภาครัฐและช่วยให้การใช้อำนาจดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นไปอย่างโปร่งใสและรับผิดชอบต่อสาธารณะมากยิ่งขึ้น

ในประเด็นการคอร์รัปชันและการต่อต้านคอร์รัปชันยังมีข้อมูลการศึกษาและข่าวสารที่น่าสนใจท่านสามารถติดตามและร่วมแสดงความเห็นได้ในช่องทางเพจ Facebook: KRAC Corruption และเว็บไซต์ kraccorruption.com

ที่มา:

มุทิตามากวิจิตร์ และกันวิศาสุขพานิช. (2567). แนวทางในการยกระดับค่าดัชนีการรับรู้การติดสินบนและการเปิดเผยข้อมูลของเทศบาลนคร. วารสารวิชาการอาชญาวิทยาและนิติวิทยาศาสตร์, 10(2), 132–148. https://so02.tci-thaijo.org/index.php/forensic/article/view/272169

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ). (2560). สมการคอร์รัปชัน: แก้โจทย์บวกลบคูณหายในสังคมไทย(พิมพ์ครั้งที่2). กรุงเทพฯ :สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (สำนักงานป.ป.ช.). (2566). ป.ป.ช.เผยคดีตัวอย่างเจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจโดยมิชอบพร้อมย้ำ “ดุลยพินิจต้องมาพร้อมความรับผิดชอบ”.https://www.nacc.go.th/categorydetail/20180831184638361/20230417143624?

ธนาคารแห่งประเทศไทย. (2562). Regulatory Guillotineปฏิรูปกฎหมายเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ. https://www.bot.or.th/th/research-and-publications/articles-and-publications/bot-magazine-issues/256204Knowledge03.html

KRAC. (2567).ถอดรหัสสมการว่าด้วยการคอร์รัปชัน. https://kraccorruption.com/knowledge/ถอดรหัสสมการว่าด้วยการ/

KRAC. (2567). KRAC คัดสรรเล่างานวิจัยไทย| 3 มุมมองจากผู้รู้สู่การแก้โกงจากการใช้ดุลยพินิจของรัฐ. https://kraccorruption.com/knowledge/krac-คัดสรร-เล่างานวิจัยไทย-3/

Jin, Y. (2021). Framework to discuss corruption in OECD Economic Surveys. OECD Economics Department Working Papers, No. 1666. https://doi.org/10.1787/d1e523ef-en

โดย ศุภชัย เสถียรหมั่น