สัปดาห์ก่อนได้เล่าถึงความจำเป็นในการก่อหนี้สาธารณะภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปี ๒๔๗๕ แบ่งเป็น

(1) การก่อหนี้ภายในประเทศ

๑.๑ เพื่อใช้จ่ายและแก้ไขปัญหาการขาดสภาพคล่องทางการเงินในสภาวะที่ประเทศกำลังประสบปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ (ดูบทความตอนที่แล้ว)

๑.๒ ความจำเป็นในกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ

นับแต่ปี พ.ศ. ๒๕๐๓ เป็นต้นมา รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ การกู้เงินของรัฐบาลจึงเป็นระบบมากขึ้น โดยรัฐบาลมีอำนาจในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ อาศัยอำนาจนัยมาตรา ๙ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ได้กำหนดให้กู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ ๒๐ ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและกับอีกไม่เกินร้อยละ ๘๐ ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้ โดยวิธีการและเงื่อนไขของการกู้เงินให้กระทรวงการคลัง กำหนด ซึ่งภายใต้กฎหมายดังกล่าว กระทรวงการคลัง สามารถกู้เงินด้วยวิธีการต่างๆ รวมทั้งการออกตราสารหนี้ได้โดยไม่ต้องมีการตรากฎหมายเป็นการเฉพาะ เหมือนดั่งที่ได้ปฏิบัติมาก่อนหน้านี้ นอกจากนี้ เมื่อได้มีการกำหนดการกู้เงินในกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณแล้ว รัฐบาลก็ได้มีการยกเลิกวงเงินเบิกเกินบัญชีที่รัฐบาลได้ทำไว้กับธนาคารแห่งประเทศในเวลาต่อมา (ปัจจุบัน พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ ได้ถูกยกเลิกไปแล้ว โดยรัฐบาลได้ตรา พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑ ขึ้นมาใช้แทน เพื่อปรับปรุงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดทำ บริหาร และควบคุมงบประมาณให้เหมาะสมกับยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไป)

ก่อนหน้านั้น ระหว่างปี ๒๔๙๐-๒๕๐๐ อันเป็นยุคเริ่มต้นของการพัฒนาเศรษฐกิจแบบทุนนิยมของประเทศไทยด้วยการเน้นพัฒนาอุตสาหกรรมและโครงสร้างพื้นฐาน รัฐบาลจึงต้องระดมทุนและจัดสรรงบประมาณเพื่อการพัฒนาประเทศ ภายหลังรัฐประหาร ๒๔๙๐ รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม จึงดำเนินนโยบายงบประมาณแบบขาดดุลในการบริหารเศรษฐกิจ ด้วยการก่อหนี้สาธารณะโดยการขายพันธบัตรและตั๋วเงินคลัง (ตราสารหนี้ระยะสั้น)

อย่างไรก็ตาม ในปี ๒๔๙๕ รัฐบาลจอมพล ป. สร้าง “อนวัตกรรม”การก่อหนี้ขึ้นมาด้วยวิธีการเบิกเงินบัญชีจากธนาคารแห่งประเทศไทย และแม้ ธปท. จะพยายามกำหนดขอบเขตการเบิกเงินดังกล่าวไม่ให้เกินร้อยละ ๒๕ ของงบประมาณแผ่นดินที่ได้รับอนุมัติ และต้องชำระหนี้คืนภายในสามเดือนแรกของปีงบประมาณถัดไป แต่การเบิกเงินเกินบัญชีจาก ธปท. ของฝ่ายบริหารก็เป็นวิธีการก่อหนี้สาธารณะที่ปราศจากการตรวจสอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ อันขัดกับหลักการบริหารการคลังในระบอบประชาธิปไตย ที่ว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินจะจ่ายตามอำเภอใจไม่ได้ ต้องผ่านการเห็นชอบจากประชาชนโดยมติของสภาผู้แทนราษฎร และมติของสภาผู้แทนราษฎรก็คือกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรอนุญาตออกมาให้ใช้

การไร้วินัยการคลังของรัฐบาลภายหลังรัฐประหารปี ๒๔๙๐ นำไปสู่การผลักดันการตรา พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ.๒๔๙๐ และ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ โดยกลุ่มเทคโนแครตรุ่นแรกๆ จากกระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย นำโดยหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์ ผู้ว่าการ ธปท.คนแรก และ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ผู้อำนวยสำนักงบประมาณและผู้อำนวยการสำนักเศรษฐกิจการคลังคนแรก

(๒) การก่อหนี้ต่างประเทศ

๒.๑ ความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้

ในส่วนของการกู้เงินต่างประเทศ ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปี ๒๔๗๕ รัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา ได้มีการก่อหนี้ต่างประเทศเพื่อปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้ (Refinance) เดิม ๑ รายการ ที่ผูกพันมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๖ ที่กู้เงินจากต่างประเทศมาในปี ๒๔๖๗ สำหรับใช้จ่ายในโครงการก่อสร้างทางรถไฟ การชลประทานและกิจการอื่นๆ พระยามานวราชเสวี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้เจรจาขอแปลงหนี้เงินกู้ต่างประเทศ โดยมีการตรา พระราชกำหนดแปลงเงินกู้รายดอกเบี้ยร้อยละหก พ.ศ.๒๔๗๘ เพื่อแปลงเงินกู้ดอกเบี้ยของเงินต้นร้อยละ ๖ ให้เหลือเพียงร้อยละ ๔ ต่อปี

ภายหลังจากการกู้เงินดังกล่าว รัฐบาลมิได้กู้เงินต่างประเทศอีกเลยจนถึงปี ๒๔๘๙ (ดูหัวข้อ ๒.๒) ทั้งนี้ ความจำเป็นในการกู้เงินจากต่างประเทศของรัฐบาลก่อนหน้านั้นก็เพราะภาวะตลาดการเงินภายในประเทศเข้มงวดและมีภาระผูกพันสูง ในขณะที่สภาวะตลาดการเงินระหว่างประเทศมีการผ่อนคลายเงื่อนไขการกู้เงิน โดยเอื้อให้รัฐบาลสามารถดำเนินการปรับโครงสร้าง ขยายเวลาชำระหนี้ หรือลดภาระหนี้เงินกู้ต่างประเทศได้ อันเป็นวิธีการที่จะลดต้นทุนการกู้เงินและเป็นวิธีการที่จะทำให้การกำหนดและบริหารโครงสร้างภาระหนี้ของประเทศให้อยู่ในระดับที่สม่ำเสมอ โดยไม่เป็นภาระต่องบประมาณแผ่นดินจนเกินควร และสอดคล้องกับระบบการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศในเวลานั้น ต่อมาในปี ๒๕๒๘ รัฐบาลได้ตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้ต่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๒๘ ขึ้นเพื่อใช้เป็นกฎหมายกลางในการปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้ต่างประเทศของรัฐบาล

๒.๒ ความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อจัดซื้อยุทโธปกรณ์ทางทหารและการป้องประเทศ

ปี ๒๔๘๙ ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองยุติลงรัฐบาลไทยได้ทำการกู้เงินจากรัฐบาลสหรัฐอเมริกา ในรูปสินเชื่อเพื่อซื้อวัสดุอุปกรณ์เหลือใช้จากสงคราม (US War Surplus Credit) จำนวน ๑๐ ล้านเหรียญสหรัฐในรูปสินเชื่อที่จะเบิกจ่ายเมื่อมีความต้องการใช้ (Line of Credit) อย่างไรก็ดี การกู้เงินเพื่อจัดซื้ออุปกรณ์ทางทหารในขณะนั้นยังไม่ได้มีการตรากฎหมายเป็นการเฉพาะแต่ประการใด จนกระทั่งในเวลาต่อมา ประเทศไทยมีความจำเป็นในการปรับปรุงสมรรถนะทางด้านอาวุธยุทโธปกรณ์ให้แก่กองทัพไทย เพื่อต่อสู้กับภัยคอมมิวนิสต์ซึ่งถือเป็นภัยคุกคามชาติในเวลานั้น จึงมีความจำเป็นต้องใช้เงินเป็นจำนวนมากในการจัดซื้ออาวุธซึ่งยุทโธปกรณ์บางส่วนต้องจัดหาจากต่างประเทศ และต้องชำระด้วยเงินตราต่างประเทศ นอกจากนี้ รัฐบาลต่างประเทศได้ให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศไทยในรูปการให้สินเชื่อตามโครงการขายยุทโธปกรณ์ทางการทหาร (Foreign Military Sales Credit) จึงได้
มีการตรากฎหมายพิเศษขึ้นเพื่อให้รัฐบาลสามารถก่อหนี้เพื่อการดังกล่าวได้ อันได้แก่ พระราชบัญญัติกู้เงินเพื่อการป้องกันประเทศ พ.ศ. ๒๕๑๙ สมัยรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียร และ พระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินจากรัฐบาลต่างประเทศเพื่อจัดซื้อยุทโธปกรณ์ทางทหาร พ.ศ. ๒๕๒๔ ในสมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์

๒.๓ การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

ในปี ๒๔๙๓ รัฐบาลไทยได้เริ่มมีการกู้เงินจากแหล่งเงินกู้อื่น เช่น ธนาคารโลก เพื่อพัฒนาด้านการชลประทาน การท่าเรือ และการรถไฟ อย่างไรก็ตาม การทำสัญญากู้เงินโดยตรงจากรัฐบาลต่างประเทศ องค์กรหรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศตามโครงการพัฒนาและความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจอื่นๆ รัฐบาลได้มีการออกพระราชบัญญัติให้อำนาจในการกู้เป็นคราวๆ ไป ซึ่งกฎหมายเกี่ยวกับการกู้เงินต่างประเทศของรัฐบาลที่ได้ตราขึ้นในช่วงเวลาระยะแรก ได้แก่...

 พระราชบัญญัติกู้เงินเพื่อการบูรณะประเทศ พ.ศ. ๒๔๘๙

 พระราชบัญญัติกู้เงิน พ.ศ. ๒๔๙๔

 พระราชบัญญัติรับรองการกู้เงินนอกประเทศ พ.ศ.๒๕๐๐

 พระราชบัญญัติกู้เงินตามโครงการช่วยเหลือของต่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๐๒

ต่อมา..เมื่อรัฐบาลมีความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อนำมาลงทุนในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศด้านต่างๆ จึงได้มีการตรากฎหมายพิเศษเพื่อกู้เงินเป็นกรณีๆ ไป กฎหมายดังกล่าวนี้ ได้แก่

 พระราชบัญญัติกู้เงินตามโครงการช่วยเหลือทางเศรษฐกิจต่างประเทศ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๐๔

 พระราชบัญญัติกู้เงินจากธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและวิวัฒนาการ พ.ศ. ๒๕๐๖

 พระราชบัญญัติกู้เงินจากธนาคารพัฒนาเอเซีย พ.ศ. ๒๕๑๑

ปัจจุบัน กฎหมายหลายฉบับข้างต้นนี้ ได้ถูกยกเลิกไปแล้ว ตามบทบัญญัติ มาตรา ๓ ใน พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ ที่ถูกตราขึ้นใช้ภายหลังประเทศไทยต้องเผชิญกับปัญหาวิกฤตทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงในปี ๒๕๔๐ ส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จึงมีความจำเป็นต้องบริหารหนี้สาธารณะอย่างเป็นระบบการก่อหนี้สาธารณะเพื่อนำเงินมาแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจปี ๒๕๔๐ เป็นหมุดหมายที่นำพาประเทศเข้าสู่ช่วงที่สองของการก่อหนี้สาธารณะของไทย ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปี ๒๔๗๕ นั้นคือ...การ
ก่อหนี้สาธารณะภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ. ๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบัน...

ดร.ธิิติ สุวรรณทัต