รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๔๔ วรรคแรก ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งรวมถึงคณะกรรมาธิการวิสามัญด้วย ห้ามแปรญัตติเฉพาะที่จะเป็นผลให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการจะกระทำมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายธรรมดาซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันได้ และเมื่อตัดลดแล้วจะต้องนำไปจัดสรรให้ส่วนราชการหรืองบกลางโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเพื่อให้วงเงินงบประมาณคงไว้ยอดเดิม ตามที่สภาผู้แทนราษฎรได้รับหลักการในวาระที่หนึ่ง

แต่ปรากฏว่า ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๕ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างงบประมาณฉบับดังกล่าว ได้มีการแปรญัตติเพิ่มเติมรายการ และจำนวนในรายการงบกลางขึ้นมาใหม่อีกรายการหนึ่ง จากร่างเดิมที่มีทั้งหมด ๑๑ รายการ โดยคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบในมาตรา ๖ (๔) เพิ่มเติมรายการและวงเงินขึ้นมาใหม่ที่ขัดต่อข้อห้ามแห่งมาตรา ๑๔๔ วรรคต้น ดังนี้

“ค่าใช้จ่ายในการบรรเทาแก้ไขปัญหา และเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของเชื้อโรคไวรัสโคโรนา ๒๐๑๙ เป็นจำนวน ๑๖,๓๖๒,๐๑๐,๑๐๐ บาท”

การเพิ่มงบประมาณรายจ่ายในการแก้ไขเยียวยาป้องกันโรคโควิดเป็นสิ่งที่ดี แต่มิใช่นำมาเพิ่มในรายการเงินงบกลาง ที่ต้องห้ามโดยรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๔ วรรคแรก ที่ห้ามไว้อย่างชัดเจน และเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีที่จะสั่งจ่ายได้ ถ้าได้นำไปเพิ่มให้กระทรวงสาธารณสุขหรือโรงพยาบาลที่เป็นหน่วยรับงบประมาณแล้วสามารถทำได้โดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

รายจ่ายตามข้อผูกพันที่ห้ามแปรญัตติตัดลดมีดังต่อไปนี้ (๑) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ (๒) ดอกเบี้ยเงินกู้ และ (๓) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย

การห้ามแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายตามข้อผูกพันนี้ เป็นการห้ามโดยเด็ดขาด ไม่มีข้อยกเว้นแต่ประการใด และแม้วงเงินที่ตัดลดจะมีจำนวนไม่มากหรือไม่มีผลกระทบรายจ่ายตามข้อผูกพันที่จะต้องชำระหนี้ คือ เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ ดอกเบี้ยเงินกู้ หรือเงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย หรือมีพฤติการณ์เปลี่ยนไปที่จะต้องชำระหนี้ลดไปจากเดิม ก็ไม่เป็นเหตุที่อ้างได้ เว้นแต่เป็นการตัดลดก่อนที่จะเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายมาถึงสภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา ๑๔๓

รายจ่ายตามข้อผูกพัน (๑) และ (๒) เป็นเรื่องรายจ่ายตามข้อผูกพันที่เป็นหนี้สาธารณะ เพราะเมื่อรัฐบาลก่อหนี้สาธารณะย่อมมีภาระผูกพันที่จะต้องมีการชำระหนี้ ซึ่งงบประมาณรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้นั้นถือเป็นรายจ่ายผูกพันตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

ส่วน (๓) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมายผู้เขียนเห็นว่าหมายถึงมีกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดหรือพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามอำนาจของพระราชบัญญัติให้ไว้ เช่นที่จะต้องจ่ายแน่นอนเช่น เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ตามพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ที่กระทำให้ต้องจ่ายเงินเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายนั้นๆ และโดยกรอบวินัยทางการคลังควรจะเป็นกฎหมายที่ตราโดยรัฐสภาได้แก่พระราชบัญญัติเท่านั้น

ส่วนรายจ่ายที่ไม่ใช่รายจ่ายตามข้อผูกพัน เมื่อคณะกรรมาธิการวิสามัญได้แปรญัตติลดหรือตัดทอนบางจำนวนออกไปแล้ว จะต้องได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีให้นำส่วนจำนวนที่ปรับลดทั้งสิ้นไปจัดสรรให้ส่วนราชการหรือในรายการงบกลาง โดยคณะกรรมาธิการจะไม่มีอำนาจที่จะนำไปจัดสรรได้โดยลำพัง เพราะการนำไปจัดสรรเพิ่มในรายการต่างๆ ถือเป็นการใช้หรือบริหารงบประมาณรายจ่ายที่เป็นอำนาจของฝ่ายบริหารไม่ใช่เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติแต่อย่างใด

เว้นแต่ในกรณีตามมาตรา ๑๔๑ วรรคสอง ที่หน่วยงานอิสระเห็นว่างบประมาณที่ได้รับจัดสรรอาจไม่เพียงพอในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีนี้มีสิทธิที่จะยื่นคำขอต่อคณะกรรมาธิการได้โดยตรงตามที่มาตรา ๑๔๑ วรรคสอง ที่ให้อำนาจไว้ ผู้เขียนจึงเห็นว่า คณะกรรมาธิการจึงมีอำนาจที่จะจัดสรรให้ได้โดยไม่ต้องได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี

แต่คำว่า “เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย” นั้นอาจถูกตีความให้ขยายไปถึงพระราชกำหนด หรือ พระราชกฤษฎีกา ที่เป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารก็ได้

ส่วนมติคณะรัฐมนตรีนั้นไม่ถือเป็นกฎหมาย เช่น คณะรัฐมนตรีได้มีมติตามมาตรา ๔๒ ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑ โดยอนุมัติให้หน่วยรับงบประมาณก่อหนี้ผูกพัน “เกินกว่า”หรือ “นอกเหนือ” ไปจากที่กำหนดไว้ในงบประมาณรายจ่ายได้ ไม่ถือว่าเป็นเงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมายแม้จะถึงกำหนดที่จะต้องจ่ายเงินตามมติของคณะรัฐมนตรีแล้วก็ตาม

มีปัญหาที่ไม่ชัดเจนของมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง ว่าเป็นการพิจารณาในขั้นตอนที่ยังเป็นร่างพระราชบัญญัติเช่นเดียวกับวรรคแรก กล่าวคือ....ในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติหรือการกระทำด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการจะมีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือทางอ้อมในการ “ใช้งบประมาณรายจ่าย” จะกระทำมิได้...

คำว่า “การใช้งบประมาณรายจ่าย” ในวรรคนี้มีปัญหาน่าพิเคราะห์ว่า จะหมายถึงในขั้นตอนใดจึงจะเป็นการใช้งบประมาณรายจ่าย เพราะการห้ามในตอนแรกของวรรคสองเป็นการห้ามในชั้นพิจารณาร่างพระราชบัญญัติยังไม่อาจมีการใช้งบประมาณรายจ่ายตามข้อเท็จจริงได้ แต่เมื่อใช้คำว่า “...มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้” แล้ว

จะเห็นได้ว่า เป็นขั้นตอนในการพิจารณาในชั้นที่ยังเป็นร่างพระราชบัญญัติเท่านั้น แต่เป็นการกระทำเพื่อให้บุคคลดังกล่าวได้ประโยชน์จากการใช้งบประมาณรายจ่าย กล่าวคือ เมื่อพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายมีผลใช้บังคับแล้ว และได้มีการก่อหนี้ผูกพันหรือจ่ายเงินงบประมาณที่มีผลให้บุคคลดังกล่าวมีส่วนในการใช้งบประมาณรายจ่ายไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม

อนึ่ง ความมุ่งหมายของมาตรา ๑๔๔ วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ ได้มีหนังสือของประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ด่วนที่สุด ที่ (รธน.) ๕๔๖/๒๕๖๐ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๖๐ ถึงรองนายกรัฐมนตรี (นายวิษณุ เครืองาม) ว่า

“.....มีความมุ่งหมายเพื่อป้องกันมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือคณะกรรมาธิการ เสนอ แปรญัตติ หรือกระทำด้วยประการใดๆ อันมีผลให้ผู้นั้นมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อประโยชน์อันเป็นส่วนของตน มิได้ห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือคณะกรรมาธิการดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจเพื่อประโยชน์ของทางราชการ”

ปัญหาน่าคิดต่อไปมีว่า ถ้าพิสูจน์ได้ว่าได้มีเจตนาทางอ้อมโดยเล็งเห็นผลในชั้นพิจารณาร่างของคณะกรรมาธิการที่มีหน้าที่และอำนาจ เพื่อประโยชน์ของทางราชการแต่ในทางอ้อมเพื่อจะให้บุคคลดังกล่าวได้ประโยชน์ในการใช้งบประมาณรายจ่ายเมื่อมีผลบังคับแล้วหรือทางราชการไม่ได้รับผลที่คุ้มค่าจากการใช้งบประมาณดังกล่าว

ถ้าข้อเท็จจริงพิสูจน์ได้อย่างนี้ จะเป็นการกระทำที่ผิดแล้วหรือยัง?

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต