สัปดาห์ที่แล้ว ที่ประชุมคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้มีมติรับเรื่อง กรณีกล่าวหา....น.ส.แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี, นายเศรษฐา ทวีสิน ขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี, คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๘, สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ที่ลงมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๘ รวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าว....จัดทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๘ ฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๔ วรรคหนึ่งและวรรคสอง

บทความนี้ผู้เขียนต้องการชี้ให้เห็นความไม่ชัดเจนในมาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันและกรณีศึกษาการกระทำฝ่าฝืนมาตรานี้ในอดีต

มาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ นี้ได้เคยบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๓๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๒๑ และมาตรา ๑๓๓ วรรคท้ายมาแล้ว ดังมีวิวัฒนาการความเป็นมา ดังนี้

โดยที่มาตรา ๑๔๔ แห่งรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช ๒๕๖๐ได้เพิ่มเติมบทบัญญัติขึ้นมาใหม่อีกหลายวรรคจากรัฐธรรมนูญฉบับเดิมตั้งแต่ปี ๒๕๒๑ มาตรา ๑๓๓ วรรคท้ายที่ได้บัญญัติไว้เป็นครั้งแรกในการห้ามแปรญัติตัดลดรายจ่ายตามข้อผูกพัน ที่แต่เดิมก่อนที่จะได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ในข้อบังคับปรึกษาของสภาผู้แทน พ.ศ. ๒๕๑๓ ดังนี้

ข้อ. ๑๑๒ “การแปรญัตติร่างพระราชบัญญัติงบประมาณจะกระทำได้โดยลดรายจ่าย” และ

ข้อ. ๑๑๓ “ห้ามมิให้แปรญัตติในจำนวนเงินที่มีข้อผูกพันอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไปนี้

(๑) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้

(๒) ดอกเบี้ยเงินกู้

(๓) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย

และต่อมาได้นำมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรกในฉบับ พ.ศ. ๒๕๒๑ , รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๓๔ มาตรา ๑๕๒, รัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ มาตรา ๑๘๐, รัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ มาตรา ๑๖๘ และในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๖๐ ในมาตรา ๑๔๔ ได้มีการเพิ่มเติมในวรรคสาม ที่เริ่มข้อความว่า....ถ้าผู้กระทำการดังกล่าวเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา ให้ผู้กระทำการนั้นสิ้นสุดสมาชิกภาพนับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัย.......

จนถึงวรรคหกที่เป็นบทบัญญัติใหม่ทั้งหมด จึงเป็นผลให้มาตรา ๑๔๔ นี้มีความยาวมากและก่อให้เกิดความไม่ชัดเจนในหลายวรรค ที่จะนำมาพิจารณาวิเคราะห์เป็นวรรคๆ พร้อมกับนำกรณีศึกษาประเด็นข้อกฎหมายที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาเลย ในการกระทำฝ่าฝืนมาตรา ๑๔๔ ทั้งของสมาชิกรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี

กรณีที่หนึ่ง คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๐ และสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติเห็นชอบในวาระที่สองและสาม ในการแปรญัตติตัดลดรายจ่ายตามข้อผูกพันในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๐ และคณะรัฐมนตรีเห็นชอบให้นำไปเพิ่มงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น

ดังนั้น การที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๐ มีการแปรญัตติตัดลดรายจ่ายตามข้อผูกพันที่กระทำไม่ได้ตามรัฐธรรมนูญ และคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้นำงบประมาณส่วนที่ตัดไปเพิ่มงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และบางส่วนนำไปจัดสรรให้ส่วนราชการอื่นๆ ใช้จ่าย จะอยู่ในข่ายความรับผิดในการใช้งบประมาณรายจ่ายไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมตามมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง หรือไม่?

ข้อเท็จจริงตามรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๐ เล่มที่ ๑ และ ๒ ของสำนักกรรมาธิการ ๑ สำนักเลขาธิการวุฒิสภา ปฏิบัติหน้าที่สำนักเลขาธิการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ มีว่า....สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๐ ในการประชุมครั้งที่ ๓๘/๒๕๕๙ วันพฤหัสบดีที่๒๓ มิถุนายน ๒๕๕๙ และในวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๙ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างดังกล่าวเสร็จ และส่งให้ประธานสภานิติบัญญัตแห่งชาติ เพื่อนำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาในวาระที่สองและสาม ในวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๕๙ และลงมติโดยเห็นชอบตามที่คณะกรรมาธิการเสนอ และมีมติให้ใช้บังคับเป็นกฎหมาย

จึงมีข้อกฎหมายที่สำคัญที่จะนำมาพิจารณาในประเด็นการใช้บังคับมาตรา ๑๔๔ ที่มีการเพิ่มเติมขึ้นมาใหม่จากรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ตามที่กล่าวถึงมาแล้ว และมาตรา ๕ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เฉพาะในข้อความใหม่ที่ว่า “....การกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้”

ความในวรรคแรก วรรคสองและวรรคสามบางตอนของมาตรา ๑๔๔ ที่บัญญัติว่า “ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้

(๑) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้

(๒) ดอกเบี้ยเงินกู้

(๓) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย...”

จะสังเกตเห็นได้ว่า คำว่า “รายจ่ายตามข้อผูกพัน” ที่เริ่มบัญญัติไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับแรก พ.ศ. ๒๕๒๑ จนมาถึงฉบับปัจจุบัน พ.ศ.๒๕๖๐ ในมาตรา ๑๔๔ วรรคแรก เป็นคำเดียวกับที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของสภาผู้แทนเมื่อ พ.ศ. ๒๕๑๓ ตามที่ได้หยิบยกมาให้เห็นในข้างต้น

ส่วนวรรคสองของมาตรา ๑๔๔ นี้ได้เคยบัญญัติไว้ในลักษณะเดียวกันนี้ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มาตรา ๑๘๐ วรรคห้า และในรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มาตรา ๑๖๘ วรรคห้า ตามที่กล่าวมาแล้ว

ตามวรรคแรกของมาตรา ๑๔๔ ใช้บังคับเฉพาะในขั้นตอนที่ยังเป็นร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายสามฉบับเท่านั้น คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย

และตามตัวบทจะเข้าใจว่า เป็นการห้ามเฉพาะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น จึงมีปัญหาว่า คณะกรรมาธิการวิสามัญที่สภาผู้แทนราษฎรได้ตั้งขึ้นมาเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายที่ประกอบด้วยกรรมาธิการที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและที่มิได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะอยู่ในข่ายต้องห้ามและมีความรับผิดตามมาตรา ๑๔๔ นี้ ด้วยหรือไม่

ในประเด็นปัญหานี้ ถ้าพิจารณาและวิเคราะห์ตามตัวบทอย่างเคร่งครัดตามหลักการตีความกฎหมายแล้วจะเห็นได้ว่าห้ามไว้เฉพาะ “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” เท่านั้น แต่ได้มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๓๒/๒๕๔๓ วินิจฉัยขณะที่ใช้รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ มาตรา ๑๘๐ วรรคห้า (ที่บัญญัติไว้ความเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๔๔ วรรคแรก) ว่า

“.....เมื่อสภาผู้แทนราษฎร....ไม่มีอำนาจ....คณะกรรมาธิการวิสามัญ ในฐานะที่ได้รับแต่งตั้งจากสภาผู้แทนราษฎร...ย่อมไม่มีอำนาจ…”

ตามมาตรา ๑๔๔ วรรคหนึ่งนี้ ใช้บังคับเฉพาะการแปรญัตติเฉพาะในชั้นพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเฉพาะใน “ร่างกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย” สามฉบับเท่านั้น คือ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย มาตรานี้จึงไม่ใช้บังคับกับการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติอื่นๆ แม้จะเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการเงินที่มีความสำคัญประการใดก็ตาม (ยังมีต่อ)

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต