ประเทศไทยก็เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ที่มีการกู้เงินจากแหล่งเงินกู้เงินทั้งภายในและต่างประเทศเพื่อนำมาใช้จ่ายในการลงทุน การพัฒนาเศรษฐกิจ ตลอดจนเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ อันเนื่องจากการเร่งรัดพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ หรือในกรณีจำเป็นเร่งด่วนอื่นๆ ซึ่งจำเป็นต้องมีการใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมาก เพราะเฉพาะแต่เพียงเงินที่ได้จากการจัดเก็บภาษีอากรซึ่งเป็นรายได้หลักเพียงอย่างเดียวนั้น ย่อมไม่อาจสนองตอบความต้องการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลได้

ดังเช่น กรณีรัฐบาลชุดปัจจุบันมีแผนที่จะออกกฎหมายกู้เงินให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อรับมือผลกระทบจากสงครามการค้า ในวงเงิน ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาท เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจฝ่าวิกฤตมาตรการภาษีตอบโต้ของทรัมป์ โดยหากรัฐบาลเลือกที่จะกู้เงิน ๕ แสนล้านบาท ก็จะทำให้หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นอีกประมาณ ๓% กลายเป็น ๖๗.๒๑ ของจีดีพี แต่ก็ยังอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังที่ต้องไม่เกิน ๗๐% ของจีดีพี

ปัจจุบัน หนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ประมาณ ๑๒ ล้านล้านบาท หรือ ๖๔.๒๑ ของจีดีพี

การกู้เงินเพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อพัฒนาประเทศ หรือในกรณีเพื่อใช้จ่ายตามความจำเป็นเร่งด่วน ได้เริ่มมีขึ้นตั้งแต่สมัยการปกครองในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว อันเป็นยุคแห่งการปฏิรูปการคลังเรื่อยมาจนกระทั่งปัจจุบัน ซึ่งอาจจำแนกเป็น ๒ ยุคสมัย คือ

1.การก่อหนี้สาธารณะในสมัยระบอบการปกครองสมบูรณาญาสิทธิราชย์จนกระทั่งการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ (ดู ธิติ สุวรรณทัต “การก่อหนี้สาธารณะครั้งแรกของไทย”
แนวหน้า ฉบับวันศุกร์ที่ 19 เมษายน 2567)

2.การก่อหนี้สาธารณะภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจนกระทั่งถึงปัจจุบัน ซึ่งจำแนกได้เป็นสองช่วง คือ ช่วงแรกเป็นการก่อหนี้สาธารณะช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ. ๒๕๔๐ และช่วงที่สองเป็นการก่อหนี้สาธารณะช่วงภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ. ๒๕๔๐

ช่วงแรก ความจำเป็นในการก่อหนี้สาธารณะในช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ ปี ๒๕๔๐ แบ่งเป็น

(๑) การก่อหนี้ภายในประเทศ

๑.๑ เพื่อใช้จ่ายและแก้ไขปัญหาการขาดสภาพคล่องทางการเงินในสภาวะที่ประเทศประสบปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ

การกู้เงินภายในประเทศไทยครั้งแรก เป็นการกู้เงินในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ ๗ โดยรัฐบาลพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติเงินกู้ในประเทศ พ.ศ. ๒๔๗๖ สาเหตุที่รัฐบาลกู้เงิน เนื่องจากในขณะนั้นเศรษฐกิจตกต่ำ การจัดเก็บภาษีกระทำได้ยากลำบาก และถ้าหากจะเพิ่มภาษีก็จะเป็นภาระแก่ประชาชนจึงมีความจำเป็นต้องกู้เงิน รัฐบาลได้แต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาเรื่องการจัดการกู้เงินภายในประเทศ โดยออกเป็นพันธบัตรรัฐบาลจำหน่ายให้กับบุคคลทั่วไปวงเงินกู้จำนวน ๑๐ ล้านบาท
อัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๔.๕๐ ต่อปี กำหนดระยะเวลาไถ่ถอนพันธบัตร ๑๐ ปี กำหนดชำระดอกเบี้ยโดยแบ่งจ่ายปีละ ๒ ครั้งคือ ทุกวันที่ ๑๕ กันยายน และ๑๕ มีนาคม ของทุกปี การกู้เงินครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อใช้จ่ายในกิจการลงทุนอันมีลักษณะเพิ่มพูนโภคทรัพย์ของประเทศ

พันธบัตรชุดนี้จัดจำหน่ายให้แก่ผู้ถือโดยมีราคาตั้งแต่ ๑๐๐, ๑,๐๐๐, ๕,๐๐๐ และ ๑๐,๐๐๐ บาท โดยเริ่มเปิดจอง เมื่อวันที่ ๑๕-๓๑ พฤษภาคม พ.ศ.๒๔๗๖ ปรากฏว่ามีผู้ยื่นจองครบจำนวนภายในกำหนดเวลา

การกู้เงินดังกล่าวจึงเป็นการกู้เงินในประเทศครั้งแรกของประเทศไทย นอกจากนี้ ตามมาตรา ๖ ของพระราชบัญญัติเงินกู้ในประเทศ พ.ศ.๒๔๗๖ กำหนดให้มีการตั้งงบประมาณชดใช้เป็นรายปี รัฐบาลจึงได้ตั้งงบประมาณไว้ในปี พ.ศ.๒๔๗๘ และในปีต่อไปก็ได้ตั้งเงินงบประมาณเพื่อชำระคืนเป็นประจำทุกๆ ปี สมทบกองทุนชำระหนี้ (Sinking Fund) และได้ชำระเสร็จสิ้น เมื่อ พ.ศ.๒๔๘๖

ภายหลังจากการกู้เงินครั้งแรก รัฐบาลก็ไม่ได้มีการกู้เงินอีก จนกระทั่งปี ๒๔๘๓ รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับการกู้เงิน จำนวน ๔ ฉบับ ได้แก่

- พระราชบัญญัติเงินกู้สหกรณ์ พ.ศ. ๒๔๘๓ วงเงินที่รัฐบาลกู้เป็นจำนวน ๒๐ ล้านบาท เพื่อนำไปเป็นทุนให้สหกรณ์ต่างๆ นำไปให้เกษตรกรกู้ เพื่อปลดหนี้สินและเพื่อการลงทุน

- พระราชบัญญัติเงินกู้เทศบาล พ.ศ. ๒๔๘๓ วงเงินที่รัฐบาลกู้เป็นจำนวน ๒๐ ล้านบาท เพื่อให้เทศบาลต่างๆ กู้ต่อเพื่อไปใช้จ่ายในการจัดการสาธารณูปโภค

- พระราชบัญญัติเงินกู้เพื่ออุตสาหกรรม พ.ศ. ๒๔๘๓ วงเงินที่รัฐบาลกู้เป็นจำนวน ๒๐ ล้านบาทเพื่อให้องค์กรการสาธารณะหรือผู้ประกอบอุตสาหกรรมกู้ต่อ

- พระราชบัญญัติเงินกู้ช่วยชาติ พ.ศ. ๒๔๘๓ วงเงินที่รัฐบาลกู้จำนวน ๑๐ ล้านบาท เพื่อเป็นการชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ซึ่งมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายพิเศษ อันเป็นผลจากสงครามอินโดจีน

ในช่วงระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง รัฐบาลได้มีการกู้เงินอีก ๒ ครั้ง ในปี ๒๔๘๕ โดยตราเป็นพระราชบัญญัติเงินกู้เพื่ออุตสาหกรรม (ครั้งที่ ๒) พ.ศ. ๒๔๘๕ และ พระราชบัญญัติกู้เงินในประเทศ พ.ศ. ๒๔๘๕ หรือที่เรียกกันว่า “กู้เงินทองคำ” ทั้งนี้ เพราะตามกฎหมายได้กำหนดให้ผู้ถือพันธบัตรเลือกรับชำระการไถ่ถอนต้นเงินกู้เป็นทองคำแทนเงินตราตามราคาที่กำหนดไว้ โดยกฎกระทรวงที่ออกตามความในพระราชบัญญัติกู้เงินดังกล่าว กำหนดให้เรียกพันธบัตรที่กู้เงินในครั้งนี้ว่า “พันธบัตรทองคำ”

โดยในตอนนั้น หรือแปดสิบสามปีที่แล้ว อัตราทองคำบริสุทธิ์น้ำหนัก ๑ บาท ราคา ๘๖ บาท (ปัจจุบันราคาทองคำ ๑ บาทวิ่งอยู่ที่ระหว่างราคา ๕๒,๐๐๐ ถึง ๕๔,๐๐๐ บาท)

ภายหลังช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง รัฐบาลประสบปัญหาเงินเฟ้ออย่างหนัก เพราะการออกธนบัตรด้วยพันธบัตรคลังเป็นจำนวนมาก รัฐบาลจึงได้มีการตรา พระราชกำหนดพันธบัตรออมทรัพย์ในภาวะคับขัน พ.ศ. ๒๔๘๘ ซึ่งเป็นการบังคับกู้แก้ไขปัญหาภาวะเงินเฟ้อ โดยการบังคับประชาชนผู้ถือพันธบัตรราคา ๑,๐๐๐ บาท ให้นำมาแลกคืน โดยมีดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ซึ่งรัฐบาลสามารถกู้ได้เป็นจำนวน ๒๔๙,๔๕๕,๐๐๐ บาท

ต่อมา..การกู้เงินภายในประเทศของรัฐบาลมีการขยายตัวเพิ่มมากขึ้น โดยรัฐบาลได้ออกตราสารหนี้ระยะสั้นในการระดมทุนที่เรียกว่า “ตั๋วเงินคลัง” (Treasury Bills) มีธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นนายทะเบียนและตัวแทนการจ่ายเงิน โดยอาศัยอำนาจตามความใน พระราชบัญญัติตั๋วเงินคลัง พ.ศ. ๒๔๘๗ ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยได้มีการประมูลตั๋วเงินคลังครั้งแรกด้วยวงเงินกู้ ๕๐ ล้านบาท กำหนดอายุ ๔ เดือน ซึ่งต่อมารัฐบาลได้กู้เงินโดยใช้วิธีการออกตั๋วเงินคลังตลอด จนปริมาณเงินกู้เริ่มเพิ่มมากขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยของตั๋วเงินคลังจะต่ำกว่าพันธบัตรอันเป็นการประหยัดภาระการชำระดอกเบี้ยของรัฐบาล โดยในระยะแรกๆ มีธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารพาณิชย์ และคลังออมสิน (ในขณะนั้นยังไม่เป็นธนาคาร) เป็นผู้ประมูล และธนาคารแห่งประเทศไทยจะเป็นผู้ถือตั๋วเงินคลังส่วนใหญ่

ดร.ธิติ สุวรรณทัต