เทศกาลปีใหม่ทีไร ทุกคนคงจะคุ้นตากับกระเช้ารังนกสำเร็จรูปผูกโบสีแดง ของขวัญยอดนิยมที่มักส่งมอบให้กันในช่วงนี้ ซึ่งราคากระเช้ารังนกสำเร็จรูปสำหรับเป็นของขวัญในโอกาสพิเศษและเทศกาลสำคัญ มีราคาตั้งแต่หลักร้อยไปจนถึงหลักหลายพันบาท และอาจถึงหลักหมื่นบาทในกรณีที่มีการเลือกใช้ผลิตภัณฑ์รังนกแบบพรีเมียมและมีชื่อเสียงจากแหล่งต่างๆ จึงทำให้ตลาดการส่งออกรังนกมีการแข่งขันที่สูงมาก โดยเฉพาะตลาดรังนกในภูมิภาคเอเชีย เช่น จีน ฮ่องกง สิงคโปร์ ที่มีกลุ่มผู้บริโภคที่นิยมรับประทานรังนกเป็นจำนวนมาก และมีกำลังซื้อสูง ส่งผลให้รังนกมีราคาสูงขึ้นเรื่อยๆ ตามความต้องการที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ธุรกิจรังนกจึงสร้างรายได้มหาศาลให้กับเศรษฐกิจในประเทศเพื่อนบ้านเป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็น มาเลเซีย อินโดนีเซีย เวียดนาม และไทย โดยประเทศไทยมีมูลค่าการส่งออกผลิตภัณฑ์รังนกสำเร็จรูปอยู่ที่อันดับ 3 ของโลก อย่างไรก็ดี การแข่งขันในตลาดรังนกมีการพัฒนาไปสู่ธุรกิจที่มีความยั่งยืนมากขึ้น โดยคำนึงถึงกระบวนการผลิต คุณภาพสินค้า และความโปร่งใสในการดำเนินธุรกิจ ทั้งนี้ ประเด็นสำคัญที่หลายประเทศลงมือเปลี่ยนแปลงแล้ว คือการสร้างความยั่งยืนในการผลิตรังนกด้วยการเปลี่ยนการเก็บรังนกจากถ้ำสู่บ้าน ซึ่งมีส่วนช่วยในการอนุรักษ์นกแอ่นกินรัง และการพัฒนากระบวนการในอุตสาหกรรมรังนกให้มีความโปร่งใสและมีความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อม

หันมามองประเทศไทย พบว่าที่ผ่านมาการดำเนินการตาม พ.ร.บ.อากรรังนกอีแอ่น พ.ศ. 2540 จำเป็นต้องได้รับการอนุญาตจากรัฐผ่านการประมูลสัมปทานเกาะในราคาที่สูง จึงทำให้เกิดการผูกขาดและเก็บผลประโยชน์ไว้โดยนายทุนกลุ่มใหญ่เพียงไม่กี่รายที่เป็นผู้ได้รับผลประโยชน์จากการเป็นเจ้าของสัมปทานรังนก โดยเป็นที่รู้กันทั่วไปว่าการแบ่งปันผลประโยชน์ในธุรกิจรังนกถ้ำของไทย มีการใช้กลวิธีต่างๆ ทั้งถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย และมีความเกี่ยวพันกับธุรกิจผิดกฎหมายอื่นๆ อีกหลายประเภท ซึ่งมีงานวิจัยที่ทำการศึกษากระบวนการสัมปทานรังนกของไทยไว้หลายเรื่อง

ยกตัวอย่าง งานของเกษม จันทร์ดำ (2550) เรื่อง “รังนกแอ่น : อำนาจ ความขัดแย้ง และความมั่งคั่ง” ได้ระบุถึงวิธีการแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบระหว่างแรงงานเก็บรังนก เจ้าของสัมปทาน ข้าราชการ นักการเมือง และนายทุนท้องถิ่นเพื่อให้ได้มาซึ่งผลตอบแทนส่วนเกิน เช่น การให้สินบนเจ้าหน้าที่รัฐแก้ไขสัญญาเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ตนเอง และจ่ายสินบนให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องต่างๆตลอดกระบวนการให้สัมปทาน โดยคดีทุจริตเกี่ยวกับรังนกแอ่นในประเทศไทยมักจะเกี่ยวข้องกับการเก็บเกี่ยวหรือจำหน่ายรังนกโดยไม่ได้รับอนุญาตอย่างถูกต้องจากทางการ หรือการละเมิดข้อกำหนดเกี่ยวกับการดูแลและอนุรักษ์ถ้ำที่เป็นที่อยู่อาศัยของนกแอ่น เพื่อให้ได้รังนกในปริมาณมากขึ้น ซึ่งทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในตลาดและกีดกันผู้ประกอบการรายย่อยหรือชุมชนในท้องถิ่น

ในขณะที่ประเทศอื่นๆ ได้ดำเนินการนำร่องไปแล้วหลายเรื่อง เช่น มาเลเซีย อินโดนีเซีย ที่มีการผลิตรังนกบ้านแทนการเก็บจากถ้ำจำนวนมาก โดยการสร้างฟาร์มหรือตึกที่เอื้อต่อการทำรังของนกแทนการทำลายที่อยู่อาศัยตามธรรมชาติ และผลักดันให้รังนกบ้านได้รับการรับรองตามกฎหมาย ส่งเสริมให้ผู้ประกอบการในท้องถิ่นมีส่วนร่วมพัฒนาธุรกิจรังนก รวมถึงให้ความสำคัญกับการป้องกันการทุจริตผ่านมาตรการควบคุมที่เข้มงวด เช่น การตรวจสอบการผลิตและการค้าที่โปร่งใส การใช้ระบบติดตามเพื่อตรวจสอบย้อนกลับผลิตภัณฑ์ที่ส่งออก และการมีระบบติดตามการขอใบอนุญาตและการตรวจสอบฟาร์มรังนกบ้าน โดยมีกระบวนการที่โปร่งใสในการอนุมัติและติดตามการผลิตอย่างสม่ำเสมอ และมีระบบการรายงานเบาะแสการทุจริตที่มีประสิทธิภาพ

จึงนำมาสู่ความเคลื่อนไหวที่สำคัญของไทยในช่วงเดือนตุลาคม2567 ที่รัฐบาลได้เดินหน้าผลักดันเรื่องรังนกถ้ำสู่รังนกบ้าน ตามประกาศที่แถลงว่า “จะเปลี่ยนธุรกิจสีเทา สู่สีทอง ช่วงชิงโอกาสในตลาดพรีเมียม” เพื่อผลักดันให้ธุรกิจรังนกบ้านเป็นความหวังในการพัฒนาเศรษฐกิจของไทย และสร้างรายได้ให้กับผู้ประกอบการรายย่อยเพิ่มมากขึ้น โดยมุ่งผลักดันธุรกิจรังนกในกลุ่ม “รังนกบ้าน” เพื่อให้ผู้ประกอบการรายย่อยได้ดำเนินธุรกิจอย่างถูกต้องตามกฎหมาย เหมือนกับกลุ่ม “รังนกถ้ำ” โดยได้มีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาศึกษาในประเด็นข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับรังนกบ้าน เช่น ปัญหาเรื่องการขอรับใบอนุญาต การเก็บ การครอบครองรังนกในบ้านหรืออาคารตาม พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 ปัญหาเรื่องการดัดแปลงอาคารที่อยู่อาศัยเป็นอาคารสำหรับเลี้ยงนกแอ่นกินรัง ตาม พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 และปัญหาการจัดการเหตุความเดือดร้อนรำคาญที่เกิดจากการเลี้ยงนกแอ่นกินรัง รวมถึงสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นด้วย

อย่างไรก็ดี ประเด็นสำคัญที่รัฐควรต้องวางรากฐานให้แข็งแรงคือการวางระบบกำกับดูแลการดำเนินธุรกิจรังนกบ้านให้มีความโปร่งใสตลอดทั้งกระบวนการ เพื่อสร้างความมั่นใจในคุณภาพและความปลอดภัยของผลิตภัณฑ์ ตลอดจนส่งเสริมความยั่งยืนและความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม โดยที่ผ่านมา มีงานวิจัยที่ศึกษากระบวนการสัมปทานรังนกและการประเมินความสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดการทุจริตโดยเฉพาะ ได้แก่ งานของ ต่อภัสสร์ ยมนาค และวัชรพงศ์ รติสุขพิมล (2562) เรื่อง “กระบวนการและการตรวจสอบการให้สัมปทานรังนกในภาคใต้ของประเทศไทย” ที่ชี้ให้เห็นว่า หากขาดการตรวจสอบกระบวนการสัมปทานตามกฎหมายและการป้องกันที่ดี จะเปิดโอกาสให้มีการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่เอื้อให้เกิดการทุจริตได้ โดยสามารถนำข้อเสนอแนะจากงานวิจัยดังกล่าวไปประยุกต์ใช้ได้ ดังนี้

หนึ่ง การประเมิน 3 จุดเสี่ยงในกระบวนการที่อาจจะนำไปสู่การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่อาจเกี่ยวข้องกับการทุจริตในธุรกิจรังนก ได้แก่ (1) บทบาทของคณะกรรมการที่มีอำนาจครอบคลุมสัมปทานตั้งแต่ต้นจนจบ (2) ระบบตรวจสอบที่ขาดความเหมาะสมกับโครงสร้างและสภาวการณ์ของอุตสาหกรรมรังนกถ้ำ ทำให้ข้อมูลไม่โปร่งใส (3) ผู้ดำเนินงานตามระเบียบที่มีหน้าที่ตรวจสอบเป็นบุคคลภายในคณะกรรมการเอง และไม่มีการตรวจสอบจากบุคคลภายนอก สอง การปรับโครงสร้างคณะกรรมการจัดเก็บอากรรังนกเพื่อกระจายอำนาจในการตรวจสอบถ่วงดุล โดยการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบเพิ่มเติม ประกอบด้วย ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกรรมการอิสระที่มีความเชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์ ปักษีวิทยา นิเวศวิทยา และการจัดการข้อมูล และ สาม การส่งเสริมให้เกิดการจัดเก็บและบริหารจัดการข้อมูลอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อเป็นพื้นฐานในการออกแบบปรับปรุงกระบวนการต่างๆ ตามข้อเสนอแนะ โดยมีหน่วยงานทำหน้าที่จัดเก็บข้อมูลให้เป็นไปตามมาตรฐาน มีความต่อเนื่อง และไม่ถูกบิดเบือนจากการขาดการตรวจสอบ

ซึ่งประเด็นข้อเสนอเรื่องการจัดเก็บและบริหารจัดการข้อมูลการดำเนินธุรกิจรังนก สอดคล้องกับข้อเสนอแนะจากงานวิจัยของอนันต์ อภิชัยนันท์ (2563) เรื่อง “ปัญหาและแนวทางการควบคุมเหตุรำคาญที่เกิดจากการประกอบกิจการรังนกบ้าน ศึกษากรณีการร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน” พบปัญหาการตรวจสอบข้อร้องเรียนจากประชาชน เพราะขาดข้อมูลการขึ้นทะเบียนประกอบกิจการรังนกบ้าน จึงเสนอให้หน่วยงานของรัฐหรือส่วนท้องถิ่น จัดทำฐานข้อมูลการประกอบกิจการรังนกบ้านในทุกพื้นที่ เพื่อประโยชน์ในเรื่องการพิจารณาอนุญาต ประกอบกิจการ การขึ้นทะเบียนสถานประกอบกิจการ และการควบคุมตรวจสอบเพื่อไม่ให้มีการฝ่าฝืนกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่อไป

โดยมีตัวอย่างประเทศที่มีมาตรการจัดเก็บข้อมูลผู้ประกอบการรังนกถ้ำและรังนกบ้าน เพื่อการบริหารจัดการข้อมูลอย่างมีประสิทธิภาพ เช่น มาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ มีกฎหมายที่กำหนดให้ผู้ประกอบการรังนกต้องลงทะเบียนกับหน่วยงานที่รับผิดชอบเช่น กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยข้อมูลที่เก็บรวมถึงชื่อผู้ประกอบการ สถานที่ตั้งของฟาร์ม และปริมาณการผลิต ซึ่งประเทศไทยเอง ก็กำลังมีความพยายามในการสร้างฐานข้อมูลเกี่ยวกับผู้ประกอบการรังนกแอ่น ซึ่งอยู่ภายใต้การดูแลของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ดังนั้น การแก้ไขกฎหมาย กฎระเบียบ และหลักเกณฑ์เพื่อรองรับการดำเนินกิจการรังนกบ้าน ซึ่งอยู่ระหว่างการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญ จึงควรคำนึงถึง 3 ประเด็นสำคัญ ได้แก่ เพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการขอใบอนุญาตและการตรวจสอบ เพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย ด้วยการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่และการใช้เทคโนโลยีเพื่อควบคุมและตรวจสอบการเก็บเกี่ยวรังนก และเพิ่มความร่วมมือระหว่างหน่วยงานเพื่อบริหารจัดการฐานข้อมูลร่วมกันในการป้องกันการทุจริต เพื่อให้การปลดล็อกรังนกจากถ้ำสู่บ้าน สามารถบล็อกคอร์รัปชันได้อย่างมีประสิทธิผล อันจะเป็นจุดเริ่มต้นในการวางแนวทางกำกับดูแลกระบวนการประกอบธุรกิจรังนกบ้านของประเทศไทยให้โปร่งใสและยั่งยืน

สุภัจจา อังค์สุวรรณ