ตอนที่ 1

มาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560) เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศความว่า

“มาตรา 178 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึกและสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ

หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญาและหนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจสังคมหรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวางต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาในการนี้รัฐสภาต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องหากรัฐสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาดังกล่าวให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบ

หนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจสังคมหรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวางตามวรรคสองได้แก่หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรีเขตศุลกากรร่วมหรือการให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติหรือทำให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วนหรือหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

ให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญาตามวรรคสามด้วย

เมื่อมีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดเป็นกรณีตามวรรคสองหรือวรรคสามหรือไม่คณะรัฐมนตรีจะขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก็ได้ทั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญต้องวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ”

ในรัฐธรรมนูญของต่างประเทศเกือบทุกประเทศจะมีบทบัญญัติในลักษณะนี้อยู่ เพื่อกำหนดหลักการที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดินด้านภายนอกประเทศ เพราะการบริหารประเทศมีทั้งบริหารภายในประเทศกับบริหารภายนอกประเทศที่อยู่ในสังคมระหว่างประเทศ

สำหรับประเทศไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา มีรัฐธรรมนูญนับถึงฉบับนี้เป็นจำนวน 20 ฉบับ รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะมีบทบัญญัติในลักษณะนี้อยู่เสมอ และจะมีข้อความในทำนองเดียวกัน ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกๆ ข้อความจะสั้นกว่านี้มาก 2 แต่เมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่ก็จะมีการขยายความต่อๆ มา มีการเติมเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญให้มีความเหมาะสม

1บทความนี้เรียบเรียงจากการสัมภาษณ์ ศ.อรุณ ภานุพงศ์ เมื่อวันที่ 7 พฤศจิกายน พ.ศ. 2560 ณ ห้อง 4050 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ โดยคณะกรรมการจัดทำหนังสืออาจาริยบูชา 80 ปี ศ.พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต

อย่างไรก็ดี การทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศกลับมีผู้สนใจไม่มากนักเพราะเห็นว่าเป็นเรื่องที่ไกลตัว ทำให้เกิดปัญหาว่าหากเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการต่างประเทศ ประชาชนก็ดี นักวิชาการก็ดี ผู้ปฏิบัติงานก็ดี จะมีความรู้ความเข้าใจน้อยกว่าด้านภายในประเทศ ทำให้เป็นปัญหาในทางปฏิบัติและเป็นปัญหากับหลักวิชาการทางกฎหมายว่าที่บัญญัติไว้อย่างนั้นอย่างนี้จะหมายความว่าอย่างไร ทำไมถึงเป็นเช่นนั้นโดยในที่นี้จะได้พิจารณาปัญหาที่เกิดขึ้นจากบทบัญญัติมาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ทั้ง 5 วรรค เรียงกันไปรายวรรค ดังต่อไปนี้

2รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 “มาตรา 54 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการประกาศสงครามทำหนังสือสัญญาสันติภาพสงบศึกและทำหนังสือสัญญาอื่นๆ กับนานาประเทศ

การประกาศสงครามนั้นจะทรงทำต่อเมื่อไม่ขัดแก่บทบัญญัติแห่งกติกาสันนิบาตชาติ

หนังสือสัญญาใดๆ มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตต์สยามหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญาไซร้ท่านว่าต้องได้รับความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร”

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 “มาตรา 76 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพสงบศึกและทำหนังสือสัญญาอื่นกับนานาประเทศ

หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตต์ไทยหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญาต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 “มาตรา 224 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพสัญญาสงบศึกและสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ

หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญาต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 “มาตรา 190 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพสัญญาสงบศึกและสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ

หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญาหรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวางหรือมีผลผูกพันด้านการค้า
การลงทุนหรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญต้องได้รับความเห็นชอบ
ของรัฐสภาในการนี้รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่
วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว

ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามวรรคสองคณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้นในการนี้ให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย

เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้วก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้นและในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมคณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับ
ผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็วเหมาะสมและเป็นธรรม

ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวางหรือมีผลผูกพันด้านการค้าหรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญรวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวโดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป

ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสองให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยชี้ขาดโดยให้นำบทบัญญัติตามมาตรา๑๕๔ (๑) มาใช้บังคับกับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม”

สำหรับข้อความในวรรคแรก มีความสำคัญที่สุด ที่ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึกและสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ” ข้อที่จะต้องพิจารณาก็คือว่าทำไมจึงเอาเรื่องนี้มาไว้ในหมวดนี้ซึ่งเป็นหมวดที่ว่าด้วยคณะรัฐมนตรี

การที่หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศอยู่ในหมวด 8 ที่ว่าด้วยคณะรัฐมนตรี หมายความว่าเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการบริหาร เพราะว่ารัฐธรรมนูญมีหมวดพระมหากษัตริย์ หมวดฝ่ายนิติบัญญัติ หมวดฝ่ายบริหาร หมวดฝ่ายตุลาการ แบ่งแยกอำนาจกันอย่างชัดเจน การที่อยู่ในหมวดคณะรัฐมนตรีก็แสดงว่าเป็นเรื่องของฝ่ายบริหารถามว่าทำไมพระมหากษัตริย์จึงทรงไว้ซึ่งอำนาจในการทำหนังสือสัญญา ก็เพราะว่าหากพิจารณารัฐธรรมนูญมาตรา 3 ที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจะเห็นว่าเจ้าของอธิปไตยคือปวงชนชาวไทย แต่คนใช้อำนาจอธิปไตยคือพระมหากษัตริย์ คือทรงใช้พระราชอำนาจผ่านทางรัฐสภาคณะรัฐมนตรีและศาล โดยเนื้อความตามมาตรา 178 นี้ใจความจะเกี่ยวข้องกับฝ่ายบริหารเป็นหลัก แต่ก็อาจเกี่ยวข้องไปถึงฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการด้วยเมื่อต้องกำหนดกฎเกณฑ์และควบคุมตรวจสอบ เพราะฉะนั้นเรื่องการทำสัญญาระหว่างประเทศจึงอาจจะเกี่ยวกับทั้ง 3 ฝ่ายนี้ พระมหากษัตริย์เป็นคนเดียวที่ใช้ในนามของประเทศติดต่อกับประเทศอื่น แต่ด้านภายในประเทศใช้ทั้ง 3 ฝ่าย ดังนั้นการทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศซึ่งถือเป็นอำนาจบริหารพระมหากษัตริย์จึงทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญานั้นด้วย โดยใช้พระราชอำนาจผ่านฝ่ายบริหารคือคณะรัฐมนตรี

ศาสตราจารย์ ดร.อรุณ ภานุพงศ์