2. หน้าที่และเครื่องมือทางการคลัง

หน้าที่ทางการคลังของรัฐ อาจแยกได้เป็น 3 ประการ1 คือ

ประการแรก การจัดสรรทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพ ทำให้เศรษฐกิจมีความเจริญรุ่งเรืองขึ้น การคลังสามารถทำให้การจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดได้เนื่องจากทรัพยากรในโลกจะมีอยู่อย่างจำกัด ไม่ว่าจะเป็นน้ำ ที่ดิน คน รัฐจึงต้องบริหารทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประสิทธิภาพ
สูงสุดโดยอาศัยการคลังเข้าช่วย กล่าวคือ จัดสรรให้ดี เช่น จัดสรรน้ำไปทำการเกษตร จัดสรรน้ำหรือทรายไปขายให้ต่างชาติ วางแผนการจัดสรรการใช้จ่ายเงินภาษีของประชาชนเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด เช่น นำเงินภาษีของประชาชนไปตั้งบ่อนกาสิโนเพื่อดึงดูดเงินจากต่างชาติ นำเงินภาษีไปซื้อคอมพิวเตอร์แจกประชาชนเพื่อการศึกษา การสื่อสาร จะได้มีความสามารถสูงขึ้น สามารถแข่งขันกับคนต่างชาติได้ วางสายเคเบิลใยแก้วเพื่อการติดต่อสื่อสาร สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นบทบาทของการคลังว่าจะนำเงินไปใช้ทำอะไร หากรัฐสามารถจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดให้มีประสิทธิภาพก็จะทำให้เกิดประโยชน์สุข บรรลุภาระหน้าที่ของรัฐได้อีกทางหนึ่ง

ประการที่สอง การกระจายความมั่งคั่ง เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในทางเศรษฐกิจ เกลี่ยความเจริญให้ทั่วถึงเท่าเทียมกัน การคลังมีบทบาทกระจายความมั่งคั่งให้เป็นธรรม กล่าวคือ หากรัฐสามารถทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรธรรมชาติให้มีประสิทธิภาพแล้ว ทำให้ประเทศมั่งคั่ง แต่หากจัดสรรไม่ดีก็จะทำให้ความมั่งคั่งกระจุกตัว คนที่ได้ความมั่งคั่งมากกว่าก็จะมีแต่คนเก่ง คนฉลาด นายทุน ฯลฯ คนที่ไม่เก่ง คนที่ไม่มีเงินทุน ก็จะจนลงๆ เพราะฉะนั้น หากประเทศใดมีจำนวนคนจนคนรวยต่างกันมาก มีคนจนจำนวนมาก มีคนรวยหยิบมือเดียวและบริโภคประโยชน์ แรงงานต่างๆ ที่ประชาชนร่วมกันสร้างขึ้น ประเทศนั้นก็จะมีแต่ความไม่สงบ คนรวยก็จะรังแกคนจน คนจนก็จะตอบโต้2 ดังนั้น รัฐจึงต้องพยายามทำให้ฐานะของคนในประเทศมีความใกล้เคียงกันเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาสังคม และเมื่อนั้น ความเป็นธรรมจึงจะตามมา อำนาจทางการคลังนั้นสามารถช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวยกับคนจนได้ เช่น จัดสรรเงินงบประมาณช่วยคนจนมากขึ้น สร้างโรงเรียนที่ให้คนจนมีโอกาสได้รับการศึกษาโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย การใช้มาตรการเก็บภาษีจากคนรวย เช่น ภาษีมรดก ภาษีสินค้าฟุ่มเฟือย การยกเว้นให้คนจนไม่ต้องเสียภาษี

ประการที่สาม การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจให้มีความยั่งยืนสถาพร เป็นการเน้นในเรื่องของระยะเวลาที่ให้มีความยั่งยืน ทำให้เศรษฐกิจมีเสถียรภาพอย่างยั่งยืนยาวนาน ไม่ใช่เดี๋ยวดีเดี๋ยวร้าย มีความผันผวนรวดเร็ว แม้ธรรมชาติมีความเกิดดับ ก็ต้องทำให้วัฏจักรขาลงส่งผลร้ายน้อยที่สุด ซึ่งการคลังก็เข้ามาช่วยได้ กล่าวคือ ในช่วงที่เศรษฐกิจดีเกินไป เศรษฐกิจร้อนแรงมาก คนหาเงินได้มากและมีแนวโน้มใช้จ่ายอย่างฟุ่มเฟือย รัฐก็ควรจะจัดเก็บภาษีสูงขึ้นบ้างเพื่อให้รัฐดึงเงินส่วนหนึ่งในระบบเศรษฐกิจเข้ามาเก็บในคลัง ทำให้คนใช้จ่ายฟุ่มเฟือยน้อยลง ส่วนในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำ เกิดภัยธรรมชาติ รัฐก็อาจลดหรือยกเว้นภาษีเพื่อให้คนในชาติมีเงินจับจ่ายใช้สอยมากขึ้น อันจะทำให้เศรษฐกิจขับเคลื่อนได้ ไม่ถึงกับตกต่ำจนเกินไป มิฉะนั้นอาจจะเกิดความเสียหายอย่างมหาศาลตามมาและยากจะฟื้นฟูให้กลับสภาพเดิม

ปัญหาว่ารัฐควรมีหน้าที่กว้างแคบเพียงใด มีประสิทธิภาพเพียงใด เหตุใดไม่ปล่อยให้เอกชนดำเนินการเองนั้น ยังมีข้อถกเถียงกันอยู่หลายมุมมอง แต่ในสภาพปัจจุบัน นานาประเทศยังเห็นบทบาทภาครัฐยังจำเป็น และมีบางด้านที่เอกชนทำเองไม่ได้ หรือทำแล้วไม่เกิดผลดีเท่า ยกตัวอย่างเช่น แม้ว่าเอกชนจะสามารถสร้างถนนบางแห่งได้เอง แต่ว่าถนนบางส่วนหรือสิ่งของต่างๆ ที่สาธารณชนใช้ร่วมกันบางครั้งก็เป็นเรื่องที่เอกชนทำไม่ได้หรือทำได้ไม่ดี เช่น รถไฟที่เชื่อมโยงโครงข่ายทั่วประเทศ ถนนหลวง ที่จะส่งเสริมการขนส่งทรัพยากรในประเทศให้หมุนเวียนไปยังสถานที่ต่างๆ ได้อย่างสะดวกรวดเร็ว

เหตุผลคือ ประการแรก การสร้างสิ่งเหล่านี้จำต้องอาศัยเงินทุนมหาศาลซึ่งเอกชนอาจไม่มีศักยภาพเพียงพอ ประการที่สอง หากสร้างถนนขึ้นมาแล้วส่วนใหญ่จะไปหวงกันไม่ให้คนมาใช้ไม่ได้ โดยเฉพาะถนนสาธารณะ ทางหลวง ไม่เหมือนกับถนนส่วนบุคคลในหมู่บ้านที่เอกชนสามารถหวงกันได้ ด้วยเหตุนี้ภาคเอกชนที่เคยชินกับระบบที่ตนเองเป็นเจ้าของและสามารถหวงกันคนอื่นได้ ถ้าให้มาสร้างถนนหลวงแล้วหวงกันไม่ได้ ไม่ได้ประโยชน์ตอบแทนอะไร ภาคเอกชนก็ไม่เข้ามาทำเพราะเอกชนย่อมลงทุนเพื่อแสวงหากำไร แต่หากเป็นทางด่วนที่เก็บค่าผ่านทาง เอกชนก็อาจเข้ามาลงทุนสร้างแล้วบริหารโดยที่ได้รับสัมปทานจากรัฐ เมื่อหมดสัมปทานก็ตกเป็นของรัฐ หรือกรณีสัมปทาน 3G ที่แม้ว่ารัฐจะสามารถลงทุนวางระบบเครือข่ายได้เอง

แต่เนื่องจากเป็นโครงการที่ต้องอาศัยเงินเป็นจำนวนมหาศาล ต้องอาศัยเทคโนโลยีและความรู้ ซึ่งหากรัฐจะลงมือทำเอง รัฐก็อาจจะต้องกู้ยืมเงินหรือเก็บภาษีเพิ่มซึ่งจะทำให้ประชาชนไม่พอใจ ดังนั้นการจะสร้างสิ่งสาธารณูปโภค บางครั้งรัฐก็ใช้วิธีให้ภาคเอกชนได้รับสัมปทานภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ เพื่อประโยชน์ส่วนรวม นอกจากนี้ภาคเอกชนยังกังวลว่าหากให้รัฐมาทำธุรกิจเสียเอง รัฐอาจกีดกันหรือรังแกเอกชนได้เพราะรัฐมีอำนาจอยู่ในมือ สามารถออกกฎหมายต่างๆ ได้ ซึ่งรัฐอาจจะออกกฎหมายที่เกื้อกูลธุรกิจของรัฐและเอาเปรียบเอกชนทำให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม ดังเช่นเคยมีข่าวกรณีโรงงานกระดาษซึ่งเป็นของรัฐได้ทำหนังสือราชการถึงส่วนราชการต่างๆ ให้มาซื้อกระดาษกับโรงงานของตน ห้ามซื้อกับเอกชน

แต่อย่างไรก็ตามสุดท้ายเอกชนก็มองว่าการสั่งเช่นนี้เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องทำให้การแข่งขันไม่เป็นธรรม เนื่องจากทางราชการควรจะมีสิทธิเลือกว่าจะใช้กระดาษของใคร เช่น อาจจะใช้วิธีเปิดประมูลเพื่อดูว่าใครเสนอราคาขายถูกที่สุด ดังนั้นต่อมาภายหลังจึงได้มีคำสั่งยกเลิกหนังสือราชการดังกล่าว เพราะเป็นการใช้อำนาจรัฐในทางที่เอาเปรียบเอกชน อีกประการหนึ่งที่เอกชนกังวล คือ ธุรกิจที่รัฐทำหลายอย่างๆ มักจะล้มเหลว เนื่องจากประสบปัญหาคอร์รัปชั่น ไม่ค่อยมีการตรวจตราดูแลเหมือนอย่างเอกชน เหตุที่ไม่ค่อยมีการตรวจตราดูแลก็เพราะไม่มีเจ้าภาพ ต่างจากเอกชนที่จะดูแลหวงกันผลประโยชน์ของตนและขยันเพื่อที่จะหากำไรให้ได้มากที่สุด แต่รัฐมักทำธุรกิจโดยขาดการตรวจสอบกวดขันทำให้เกิดปัญหาทุจริต3 ไม่ได้เน้นให้ได้กำไรไปแบ่งกันเหมือนอย่างเอกชน เนื่องจากรัฐควรคำนึงถึงการกินดีอยู่ดีของประชาชนเป็นหลัก

ดังนั้นรัฐจึงไม่เหมาะที่จะทำธุรกิจเพราะธุรกิจเป็นเรื่องแสวงหากำไรซึ่งเอกชนมีความเชี่ยวชาญเหมาะสม ภาคเอกชนต่างต้องการหาประโยชน์ในทางที่ดีที่สุด สูงที่สุด ดูแลรายจ่าย ดูแลประสิทธิภาพต่างๆ รักษาลูกค้า แต่รัฐไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อหากำไรหากแต่ต้องการให้ประชาชนอยู่ดีกินดี ด้วยเหตุนี้จึงทำให้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เริ่มมีบทบัญญัติที่ห้ามรัฐประกอบกิจการแข่งขันกับเอกชนเป็นครั้งแรก แต่ก็มีข้อยกเว้นไว้ว่าถ้าเป็นกรณีเพื่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย รัฐก็สามารถทำได้ ดังที่เราเห็นได้จากการทำธุรกิจโดยรัฐวิสาหกิจต่างๆ เช่น การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (มีกิจการสำรวจ กลั่น ขายน้ำมันภายหลังแปรสภาพเป็นบริษัทมหาชน)4

ศาสตราจารย์ ดร.สุเมธ ศิริคุณโชติ