กรณีความขัดแย้ง แย่งชิงอำนาจและผลประโยชน์ท้องถิ่น ระหว่างผู้ว่าราชการจังหวัดและรองผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตจนทำให้นายอนุทินในฐานะรัฐมนตรีไทย ถึงกับสั่งย้าย ทั้งสองฝ่าย
ออกจากพื้นที่ และประกาศจะให้การบริหารของภูเก็ตเป็น Sandbox

หากมอง Sandbox ในความหมายที่แท้จริงก็คือการให้ประชาชนคนจังหวัดภูเก็ต สามารถมีส่วนร่วมในการสร้างระบบการปกครองจังหวัดของตน ไม่ใช่ถูกส่วนกลางส่งใครก็ไม่รู้มาเป็นผู้ปกครอง ซึ่งอาจจะไม่ตรงกับสภาพปัญหา สภาพแวดล้อมและความต้องการของคนภูเก็ต

ยิ่งเห็นว่าวันที่ 28 มิถุนายนนี้ คนกรุงเทพฯและคนพัทยาจะได้ไปเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกเมืองพัทยาอดคิดไม่ได้ว่าคนภูเก็ต คนเชียงใหม่ และผู้คนในจังหวัดอื่น เขาจะอยากได้ผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดเป็นคนท้องถิ่นที่เขาเลือกสรรมาบริหารบ้างไหม? หรือยังพอใจที่ส่วนกลางโดยมหาดไทยส่งคนมาบริหารแทน

กระจายอำนาจที่แท้จริง : การกระจายอำนาจการตัดสินใจ ทลายกำแพง “ราชการรวมศูนย์”

ประเทศไทยติดอยู่ในกับดักของการบริหารราชการแผ่นดินมานานนับศตวรรษ โครงสร้างภาพจำที่พื้นที่เดียวแต่มี “เสือสองตัว”ทำงานทับซ้อนกัน—ฝั่งหนึ่งคือ ผู้ว่าราชการจังหวัดตัวแทนจากกระทรวงมหาดไทยที่ส่วนกลางส่งมา และอีกฝั่งคือ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) นักการเมืองท้องถิ่นที่ประชาชนเลือกมา—กลายเป็นชนวนเหตุของความสับสน งบประมาณละลายพฤติกรรมสับสน เกิดความล่าช้าในการพัฒนาเมือง

หากเราต้องการเห็นประเทศไทยหลุดพ้นจากระบบ “ส่วนกลางคิด ภูมิภาคสั่ง ท้องถิ่นทำตาม” การปฏิรูปโครงสร้างครั้งใหญ่เพื่อมุ่งสู่ การกระจายอำนาจที่แท้จริง จึงเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้อีกต่อไป

โมเดลบริหารแบบใหม่ : เคลียร์พื้นที่ซ้อนทับ แบ่งงานชัดเจน

ข้อเสนอในการปฏิรูปที่แหลมคมและเป็นไปได้จริง คือการจัดวางความสัมพันธ์และอำนาจหน้าที่ของกลไกในระดับจังหวัดเสียใหม่ โดยยึดหลัก “คนในพื้นที่เลือกคนทำงาน—ส่วนกลางทำหน้าที่หนุนเสริม” ดังนี้

1.นายก อบจ. คือ “ผู้ว่าราชการจังหวัดตัวจริง” :ยกระดับและเพิ่มอำนาจให้นายก อบจ. (หรือผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง) มีอำนาจเด็ดขาดในฐานะรัฐบาลท้องถิ่นเหมือนโมเดลกรุงเทพมหานคร คุมทั้งงบพัฒนา ผังเมือง ระบบขนส่งมวลชน และมีอำนาจสั่งการข้าราชการในจังหวัดตนเองเพื่อตอบสนองปัญหาได้จบในที่เดียว ไม่ต้องรอใบอนุญาตจากอธิบดีในกรุงเทพฯ

2.ปรับบทบาทผู้ว่าฯ มหาดไทย เป็น “โซ่ข้อกลาง” :ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากส่วนกลางจะไม่ใช่ “ผู้มีอำนาจล้นฟ้า”ในพื้นที่อีกต่อไป แต่จะปรับฐานะเป็น ที่ปรึกษาอาวุโสและผู้ตรวจราชการ ทำหน้าที่เป็นสะพานเชื่อมต่อนโยบายความมั่นคงจากส่วนกลาง ประสานงานโครงการขนาดใหญ่ที่คาบเกี่ยวกันระหว่างจังหวัด และทำหน้าที่เป็นหูเป็นตาตรวจสอบความโปร่งใสของท้องถิ่น

3.เทศบาล และ อบต. คือ “ทัพหน้า” บริการประชาชน :งานโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภควันต่อวัน เช่น ขยะ น้ำเสียไฟทาง ฟุตปาธ และสารทุกข์สุกดิบในชุมชน ปล่อยให้เป็นหน้าที่ของเทศบาลเมืองและ อบต. ปฏิบัติการอย่างคล่องตัว โดยมี อบจ. เป็นพี่ใหญ่คอยสนับสนุนงบประมาณในโครงการที่เกินขีดความสามารถ

ตอม่อชิ้นใหญ่ : กำแพงอำนาจและผลประโยชน์ของ “สิงห์มหาดไทย”

ในทางทฤษฎี โมเดลนี้จะช่วยลดงบประมาณที่ซ้ำซ้อน ลดกำลังคนที่โต๊ะทำงานชนกัน และเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารเมืองได้อย่างมหาศาล แต่ในทางปฏิบัติ เหตุใดสิ่งนี้จึงยังไม่เกิดขึ้น? คำตอบที่ตรงไปตรงมาที่สุดคือ “แรงต้านจากข้าราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทย”

ปัจจุบัน กระทรวงมหาดไทยคือหนึ่งในกระทรวงที่มีอำนาจและอิทธิพลสูงที่สุดในระบบราชการไทย การมีตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด 77 จังหวัด คือ “ยอดมงกุฎ” ของสายงานข้าราชการประจำ เป็นพื้นที่จัดสรรอำนาจ ผลประโยชน์ และเป็นบันไดขั้นสำคัญในการก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งระดับสูงในส่วนกลาง

การปฏิรูปตามโมเดลนี้ หมายถึงการที่ข้าราชการระดับสูงจากส่วนกลางจะสูญเสีย “อาณาจักร” และอำนาจในการสั่งการข้าราชการและประชาชนทั้งประเทศ คงไม่มีข้าราชการคนใดที่จะยอมลดบทบาทของตนเองลงเป็นเพียงที่ปรึกษาหรือผู้ตรวจการโดยง่ายดาย

ระบบเดิมที่ส่ง “ใครก็ไม่รู้” จากส่วนกลางมานั่งเก้าอี้ผู้ว่าฯ เพียงแค่ 1 หรือ 2 ปี เพื่อเป็นทางผ่านก่อนเกษียณอายุราชการ ทำให้การพัฒนาจังหวัดขาดความต่อเนื่อง เพราะผู้บริหารไม่ได้มีความผูกพันกับท้องถิ่น และไม่ต้องรับผิดชอบต่อคะแนนเสียงของประชาชนในพื้นที่

ถุงเงินใหม่และระบบคานอำนาจ : คีย์แมนสำคัญหลังลดอำนาจมหาดไทย

เมื่อทลายกำแพงราชการรวมศูนย์ด้วยการยกระดับให้นายก อบจ. มีอำนาจเต็มรูปแบบเช่นเดียวกับผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร คำถามสำคัญที่สะท้อนความห่วงใยของสังคมตามมาทันทีมีอยู่ 2 ประเด็นใหญ่ คือ “จังหวัดเล็กจะเอาเงินมาจากไหน?” และ “จะคุมไม่ให้บ้านใหญ่โกงงบประมาณได้อย่างไร?”

หากปราศจากคำตอบที่จับต้องได้ใน 2 เรื่องนี้ การกระจายอำนาจย่อมกลายสภาพเป็นเพียงการ “กระจายความเหลื่อมล้ำและกระจายการโกง” เท่านั้น

1. ปฏิรูปโครงสร้างคลังท้องถิ่น : อุ้มจังหวัดเล็กด้วยสูตรเกลี่ยภาษี

ปัจจุบัน รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยพึ่งพาเงินอุดหนุนแบบ “ล็อกสเปก” จากส่วนกลางเป็นหลัก ยิ่งจังหวัดขนาดเล็กที่ไม่มีโรงงานอุตสาหกรรมหรือฐานเศรษฐกิจใหญ่โต ยิ่งไม่มีทางพึ่งพาตนเองได้เลยภายใต้โครงสร้างภาษีเดิม การปฏิรูประบบงบประมาณเพื่อรองรับโมเดลใหม่จึงต้องเปลี่ยนผ่านด้วย 2 กลไกนี้ :

● สลับส่วนแบ่งภาษี ณ จุดเกิด (Tax Sharing) :ปรับกฎหมายให้ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) และภาษีเงินได้ที่เกิดขึ้นในจังหวัดนั้นๆ ตกเป็นของ อบจ. ทันทีในสัดส่วนที่สูงขึ้น (เช่น หัก VAT ไว้ที่จังหวัดเลยอย่างน้อย 3%) เพื่อให้เงินภาษีจากการจับจ่ายของคนในพื้นที่หมุนเวียนกลับมาพัฒนาบ้านเกิดตนเอง

● สูตรเติมเต็มความเหลื่อมล้ำ (Equalization Grant) : สำหรับจังหวัดขนาดเล็ก (เช่น แม่ฮ่องสอน หรือ น่าน)รัฐบาลส่วนกลางต้องเปลี่ยนบทบาทมาเป็น “ผู้เกลี่ยรายได้” โดยใช้สูตรคำนวณเงินอุดหนุนทั่วไปแบบไม่ล็อกสเปก (Block Grant) คิดจาก “ศักยภาพการเก็บภาษีจริง เทียบกับ ค่าใช้จ่ายขั้นต่ำในการบริการสาธารณะที่จำเป็น” จังหวัดไหนเก็บได้น้อย รัฐต้องคัดเงินภาษีจากเมืองใหญ่มาเติมให้เต็มเพดาน เพื่อให้คนจังหวัดเล็กได้สวัสดิการเท่าเทียมเมืองใหญ่ โดยที่ท้องถิ่นยังคงมีอิสระในการออกแบบโครงการเอง

2. ปราการ 3 ชั้น : กลไกสยบบ้านใหญ่ คานอำนาจไม่ให้ล้นมือ

การให้ “อำนาจเด็ดขาด” และ “ถุงเงินที่ใหญ่ขึ้น” แก่นักการเมืองท้องถิ่น จำเป็นต้องมีระบบคานอำนาจภายนอกที่เข้มแข็งมารองรับ โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งพาอำนาจแบบเดิมของกระทรวงมหาดไทย:

● ชั้นที่ 1 : การคานอำนาจเชิงสถาบัน (InstitutionalChecks) : แม้ผู้ว่าฯ ที่มาจากมหาดไทยจะไม่มีอำนาจสั่งการรายวัน แต่จะทำหน้าที่เป็น “ผู้ตรวจการรัฐบาล” (The Prefect)มีสิทธิส่งเรื่องฟ้องศาลปกครองเพื่อ “สั่งระงับ” ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่สุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตหรือขัดกฎหมายใหญ่ทันที ขณะเดียวกันต้องยกระดับ ป.ป.ช. และ สตง. ภูมิภาค ให้มีความเป็นอิสระและขึ้นตรงกับส่วนกลาง เพื่อคอยตรวจสอบบัญชีจัดซื้อจัดจ้างอย่างเข้มงวด

● ชั้นที่ 2 : ดับไฟโกงด้วยเทคโนโลยี (OpenGovernment) : บังคับใช้ระบบจัดซื้อจัดจ้างแบบเปิด (Open Contracting) ทุกโครงการของ อบจ. ตั้งแต่ราคากลาง รายชื่อบริษัทที่เข้าประมูล จนถึงสัญญาจ้าง ต้องโชว์บนแพลตฟอร์มออนไลน์ที่ประชาชนเข้าถึงได้ง่ายในคลิกเดียว ควบคู่กับระบบแจ้งเบาะแสทุจริตแบบปกปิดตัวตน เพื่อทลายวัฒนธรรมปกป้องพวกพ้องของกลุ่มอิทธิพล

● ชั้นที่ 3 : ประชาธิปไตยทางตรง(Citizen Recall) : จัดตั้ง “สภาพลเมือง”(Citizen Assembly) ที่มาจากภาคประชาสังคมในพื้นที่ เพื่อร่วมทำประชาพิจารณ์แผนงบประมาณ ป้องกันการสร้างโครงการประเภท “เสาไฟกินรี” พร้อมทั้งปรับแก้กฎหมายให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อออนไลน์เพื่อยื่นถอดถอน (RecallElection) นักการเมืองท้องถิ่นที่ส่อทุจริตได้ง่ายและใช้งานได้จริง

ทุจริตไม่ได้เกิดจากการกระจายอำนาจ

การปฏิรูปคลังและการสร้างระบบตรวจสอบควบคู่ไปกับการกระจายอำนาจ คือคำตอบที่พิสูจน์ว่า “การทุจริตไม่ได้เกิดจากการกระจายอำนาจ แต่เกิดจากการกระจายอำนาจโดยไม่มีการตรวจสอบ”

เมื่อใดที่จังหวัดเล็กมีเงินทุนเพียงพอผ่านสูตรภาษีที่เป็นธรรมและเมื่อใดที่ระบบราชการเปิดเผยข้อมูลจนกลุ่มอิทธิพลไม่สามารถซ่อนงบประมาณไว้ใต้โต๊ะได้ เมื่อนั้นท้องถิ่นจะเกิด “กลไกการเรียนรู้และคัดสรรธรรมชาติ” ประชาชนจะทำหน้าที่ไล่นักการเมืองโกงกินออกไปผ่านคูหาเลือกตั้ง

ซึ่งในระยะยาว โครงสร้างนี้จะมีความโปร่งใส ประหยัดงบประมาณบุคลากรที่ซ้ำซ้อน และตอบสนองต่อลมหายใจของคนในพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่าระบบราชการรวมศูนย์อย่างแท้จริง

บทสรุป : บทพิสูจน์ความจริง(ใจ)ของรัฐบาลอนุทิน

การกระจายอำนาจที่แท้จริงจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลย หากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยังคงเกรงใจระบบราชการรวมศูนย์ และไม่มีความจริงใจต่อประชาชน นี่ไม่ใช่แค่เรื่องของการเปลี่ยนชื่อตำแหน่ง แต่เป็นเรื่องของการคืนอำนาจและศักดิ์ศรีในการปกครองตนเองให้แก่คนต่างจังหวัด รัฐบาลที่กล้าหาญจะต้องมองข้ามผลประโยชน์ระยะสั้นของระบบราชการ แล้วแปรเปลี่ยนความต้องการของประชาชนให้กลายเป็นกฎหมาย

ลองให้ภูเก็ต เชียงใหม่ ขอนแก่น เป็น Sandbox แล้วขยายต่อไปไม่ใช่พูดแต่ไม่ทำ

ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยต้องเลิกใช้ระบบ “ส่งคนแปลกหน้าไปปกครองคนท้องถิ่น” แล้วหันมาสร้างโครงสร้างที่เอื้อให้ “คนท้องถิ่นได้เลือกอนาคตของเมืองด้วยมือของพวกเขาเอง”

รศ.ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง