จากตอนที่แล้วที่ได้กล่าวถึงหลักการกระจายอำนาจทางปกครองในฐานะที่มาของความเป็นอิสระทางการเงินการคลังของท้องถิ่น ผลของความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และวิวัฒนาการการปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ในตอนนี้จะกล่าวถึงความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับต่างๆ
๓.๒ ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์และตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ดังนั้น
เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการต่างๆ ได้โดยอิสระและเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ กรณีจึงจำเป็นต้องกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังโดยการบัญญัติรับรองไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยได้รับการบัญญัติรับรองไว้เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ และรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาก็ได้บัญญัติรับรองเรื่อยมาจนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ซึ่งสามารถพิจารณาได้ดังนี้
(๑) ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ โดยบัญญัติรับรองไว้ใน หมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๑๔ ว่า
“การจัดระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งนครหลวงต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชน
ในท้องถิ่น ทั้งนี้ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
ท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งมีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครองท้องถิ่นของตน และมีอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่น ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย”
จากบทบัญญัติดังกล่าว จะเห็นว่า แม้รัฐธรรมนูญจะได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินของท้องถิ่นไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายกำหนด แต่ในความเป็นจริงแล้วท้องถิ่นหาได้มีความเป็นอิสระในทางภาษีอากรและการเงินอย่างแท้จริงไม่ เพราะภาษีอากรที่ท้องถิ่นมีอำนาจในการจัดเก็บเองมีจำนวนน้อยทำให้รายได้ที่ท้องถิ่นได้รับไม่เพียงพอกับรายจ่ายที่ท้องถิ่นต้องจ่ายไปเพื่อจัดทำบริการสาธารณะให้กับประชาชนในท้องถิ่น ดังนั้น ท้องถิ่นจึงยังต้องพึ่งพาภาษีอากรที่รัฐจัดเก็บให้หรือเงินอุดหนุนจากรัฐอยู่ ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังของท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงเป็นเพียงหลักการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้เป็นไปตามหลักการกระจายอำนาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญสมัยใหม่เท่านั้น
(๒) ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ โดยบัญญัติรับรองไว้ใน หมวด ๕ แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา ๗๒ และหมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๑๙๖ ว่า
“รัฐพึงส่งเสริมให้มีการกระจายอำนาจทางการคลังท้องถิ่นให้ท้องถิ่นมีความสามารถในการจัดเก็บรายได้และการบริหารรายได้เพื่อประโยชน์ในการให้บริการที่ดีแก่ประชาชน”
“ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นเป็นองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ
องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งมีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครองท้องถิ่นของตนเอง และมีอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ”
จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ ได้บัญญัติเพิ่มเติมหลักความเป็นอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินของท้องถิ่นเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ โดยการกำหนดให้รัฐ
ต้องส่งเสริมให้มีการกระจายอำนาจทางการคลังท้องถิ่นให้ท้องถิ่นมีความสามารถในการจัดเก็บรายได้และการบริหารรายได้เพื่อประโยชน์ในการจัดทำบริการสาธารณะตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น
แต่เนื่องจากหลักการดังกล่าวได้ถูกบัญญัติรับรองไว้ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐซึ่งไม่มีสภาพบังคับเด็ดขาดให้รัฐต้องปฏิบัติตาม แต่เป็นเพียงแนวทางในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐเท่านั้น ซึ่งรัฐไม่ถูกผูกมัดให้ต้องปฏิบัติตามแนวนโยบายแห่งรัฐดังกล่าว ดังนั้น แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้รัฐส่งเสริมให้มีการกระจายอำนาจทางการคลังท้องถิ่นให้ท้องถิ่นมีความสามารถในการจัดเก็บรายได้และการบริหารรายได้ดังกล่าว แต่หากรัฐไม่ปฏิบัติตามก็ไม่มีสภาพบังคับรัฐแต่อย่างใด
และแม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.๒๕๑๗ แต่ในความเป็นจริงท้องถิ่นก็ไม่มีความอิสระในทางการภาษีและการเงินแต่อย่างใดทั้งนี้ เนื่องจากรายได้ที่รัฐกำหนดให้ท้องถิ่นจัดเก็บเองมีสัดส่วนที่น้อยมากเมื่อเทียบกับรายได้จากแหล่งอื่นของท้องถิ่น ทั้งๆ ที่เป็นรายได้ที่ท้องถิ่นมีอิสระที่จะนำไปจัดทำบริการสาธารณะตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นโดยไม่ถูกควบคุมตรวจสอบจากส่วนกลาง
ดังนั้น ท้องถิ่นจึงยังต้องพึ่งพางบประมาณจากส่วนกลางในรูปของรายได้จากภาษีอากรที่กฎหมายกำหนดให้ส่วนกลางแบ่งกับท้องถิ่นและรายได้จากเงินอุดหนุนจากส่วนกลางที่รัฐจัดสรรให้ท้องถิ่นผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อให้มีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น และการที่ท้องถิ่นไม่สามารถพึ่งพารายได้ของตนเองและต้องพึ่งพารายได้จากส่วนกลางดังกล่าวจึงทำให้ท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการตัดสินใจในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของตนเพราะส่วนกลางจะกำหนดเงื่อนไขในการใช้จ่ายเงินดังกล่าวให้ท้องถิ่นต้องปฏิบัติตามซึ่งอาจไม่เป็นไปตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ดังนั้น ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงยังไม่มีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังอย่างแท้จริงเฉกเช่นรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.๒๕๑๗
(๓) ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ โดยบัญญัติรับรองไว้ใน หมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๘๔ ว่า
“องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลาย ย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคลการเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ
การกำหนดอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองให้เป็นไปตาม
ที่กฎหมายบัญญัติ โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ
เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง ให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ซึ่งอย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้
(๑) การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง
(๒) การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญ
(๓) การจัดให้มีคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งทำหน้าที่ตาม (๑) และ (๒) ประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยมีจำนวนเท่ากัน
ในกรณีที่มีการกำหนดอำนาจและหน้าที่และการจัดสรรภาษีและอากรตาม (๑) และ (๒) ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดแล้ว
คณะกรรมการตาม (๓) จะต้องนำเรื่องดังกล่าวมาพิจารณาทบทวนใหม่ทุกระยะเวลาไม่เกินห้าปีนับแต่วันที่มีการกำหนดอำนาจและหน้าที่หรือ
วันที่มีการจัดสรรภาษีและอากร แล้วแต่กรณีเพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมของการกำหนดอำนาจและหน้าที่และการจัดสรรภาษีและอากรที่ได้กระทำไปแล้ว ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ
การดำเนินการตามวรรคสี่ เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและรายงานรัฐสภาแล้ว ให้มีผลใช้บังคับได้”
จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก
ที่บัญญัติรับรองความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเป็นรูปธรรม โดยรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังและได้กำหนดกลไกหรือเครื่องมือที่จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังอย่างแท้จริง
โดยการกำหนดให้มีการตรากฎหมายเพื่อกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ (ปัจจุบัน คือ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒) โดยกำหนดให้กฎหมายดังกล่าวจะต้องกำหนดเกี่ยวกับการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญและกำหนดให้ต้องมีการทบทวนการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรในทุกๆ ๕ ปี นับแต่วันที่มีการจัดสรรภาษีและอากรเพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมของการจัดสรรภาษีและอากรดังกล่าว ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจทางการคลังเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ
(โปรดติดตามตอนต่อในวันศุกร์หน้า)
นางสาวกฤฏิฎีกา ทองเพ็ชร
นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานคดีปกครองระยอง
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี